TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER

Magistrado Ponente: Iván Fernando Prada Macías

Bucaramanga, veintiuno (21) de julio de dos mil veinticinco (2025)

En desarrollo del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia en los procesos acumulados 680012333000-2018-00196-00 y 680012333000-2020-00138-00.

I. ANTECEDENTES.

1. La demanda.

1.1. Del proceso 680012333000-2018-00196-00.

La demanda que dio origen al proceso 680012333000-2018-00196-00², fue presentada por el Municipio de Bucaramanga, en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos consagrado en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollado en la Ley 472 de 1998, contra la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB y, la Corporación Autónoma Regional de Norte de Santander – CORPONOR; con el fin de lograr la protección ambiental y fuentes hídricas del sistema montañoso y del páramo de Santurbán, en específico frente a los proyectos de explotación subterránea de oro, pues en su sentir, se podrían causar daños ambientales irreparables y comprometer los servicios ecosistémicos esenciales.

De esta manera, el Municipio de Bucaramanga solicitó se accedieran a las siguientes pretensiones:

“PRIMERO: En virtud del Principio de Precaución, Declarar la vulneración de los Derechos Colectivos al goce de un ambiente sano, al agua y el desarrollo sostenible consagrados en la Constitución Política, Ley 99 de 1993 y demás normas ambientales respectivamente; a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de las áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; la seguridad y salubridad pública; los derechos de los consumidores y usuarios por parte de la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES (ANLA), el MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA – CDMB, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE NORTE DE SANTANDER – CORPONOR, por las razones y hechos expuestos. SEGUNDO: En virtud del Principio de Precaución, Declarar la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al agua y el desarrollo sostenible consagrados en la Constitución Política, Ley 99 de 1993 y demás normas ambientales respectivamente; a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de las áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; la seguridad y salubridad pública; los derechos de los consumidores y usuarios; de los habitantes de Bucaramanga y su Área Metropolitana, ordenando a las Entidades accionadas suspender las acciones que puedan llegar a afectar en la actualidad o futuro la totalidad del ecosistema del Páramo de Santurbán. TERCERO: En virtud del Principio de Precaución, DECRETAR LA NULIDAD DE LO ACTUADO EN EL PROCESO DE LICENCIAMIENTO AMBIENTAL, que actualmente adelanta la Sociedad Minera de Santander – MINESA S.A.S., ante la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, para el proyecto minero de explotación de oro subterráneo en la región de Soto Norte, específicamente en los municipios de Vetas, California y Suratá ubicados en el departamento de Santander. CUARTO: ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB, y la Corporación Autónoma Regional de Norte de Santander – CORPONOR, dar cumplimiento a la obligación establecida en el artículo tercero de la resolución 2090 de 2014, en relación a la ordenación, zonificación y determinación del régimen de usos del ecosistema de Páramo o las nuevas condiciones que establezca el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible ordenadas en las Sentencia T 361 de 2017, que ordenó realizar una nueva resolución de delimitación y además la elaboración del Plan de Manejo Ambiental en los ecosistemas estratégicos de alta montaña ubicados en los municipios de Vetas, California y Suratá. QUINTO: ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB, según lo establecido en la Ley 1333 de 2009 artículo 21, compulsar copias de todo lo actuado en el proceso sancionatorio ambiental a la Fiscalía General de la Nación, para que al tiempo que se adelanta la acción ambiental, también se realice la investigación penal en contra de los directivos de MINESA S.A.S. por la presunta comisión de los delitos ambientales de ilícito aprovechamiento de los recursos naturales renovables y daño en los recursos naturales, teniendo en cuenta las características del proyecto, especialmente su magnitud y el riesgo que genera esta contaminación a los habitantes de las áreas de influencia directa e indirecta del proyecto, en relación al consumo de agua potable de los más de 13000.000 que se surten de este valioso ecosistema de Páramo. SEXTO: ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB, compulsar copias del proceso sancionatorio a la Procuraduría Nacional Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios radicado bajo el expediente SA-0029-2017, que se adelanta en contra de la sociedad MINESA S.A.S. para que realice un acompañamiento permanente a las diferentes actuaciones dentro del proceso. SÉPTIMO: ORDENAR a los municipios de Vetas, California y Suratá realizar la revisión general de sus Esquemas de Ordenamiento Territorial – EOT, incorporando como determinantes ambientales las establecidas por las autoridades ambientales posteriores a la nueva delimitación del Páramo, como requisito previo a la revisión general y al desarrollo de cualquier proyecto minero que ponga en riesgo la sustentabilidad del territorio de los tres municipios en el largo plazo.”

Como hechos relevantes de la solicitud de protección de los derechos e intereses colectivos se expuso en la demanda, que el día 28 de agosto de 2017 la Sociedad Minera de Santander S.A.S., en adelante MINESA S.A.S. solicitó ante la Agencia Nacional de Licencias Ambientales, en adelante ANLA, licencia ambiental para la explotación subterránea de “minerales auroargentíferos” en jurisdicción de los municipios de California y Suratá, zonas que hacen parte “integral del ecosistema del complejo del páramo de Santurbán”, que por su importancia ecológica provee de agua de “al menos 23 cabeceras municipales, dentro de las cuales están Vetas, California, Suratá, Matanza, Charta, Bucaramanga, Floridablanca, Girón, Piedecuesta y Lebrija en un futuro cercano”; en consecuencia, aseveró, que el proyecto de actividad minera conllevaría “daños y contaminación irreversible”.

De igual manera, sostuvo, que el proyecto de explotación minera causa un impactó en la demanda y oferta hídrica, toda vez que prevé la captación de un volumen significativo de agua subterránea y superficial (300 l/s subterránea, 15 l/s del Río Suratá, 2 l/s de la Quebrada San Juan), lo que de equivalente al consumo de 122.709 personas; así mismo, aseveró, que el proyecto plantea 5 puntos de vertimiento de residuos líquidos en el Río Suratá y sus afluentes, lo cual contraviene la prohibición de vertimientos en cabeceras de fuentes de agua dispuesta en el artículo 24 del Decreto 3930 de 2010 y, que representa un grave riesgo para la salud pública de cerca de 2 millones de habitantes.

Por otra parte, manifestó, que la Corte Constitucional a través de la sentencia T 361 de 2017, dejó sin efectos la Resolución No. 2090 de 2014 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, que había delimitado el páramo de Santurbán, decisión que sólo surtiría efectos en un año a partir de la notificación de la sentencia, tiempo en el cual debía el Ministerio realizar una nueva resolución de delimitación.

Así las cosas, solicitó, en aplicación del principio de precaución que les permite a las autoridades ambientales adoptar medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente, incluso en un escenario de incertidumbre científica sobre la magnitud de un daño grave e irreversible, la protección del páramo de Santurbán por su importancia estratégica y ecológica, lo que necesariamente debe incluir la zona de amortiguación por sus características ecosistémicas y, la suspensión inmediata del proceso de licenciamiento ambiental del proyecto de MINESA S.A.S., garantizando la planificación integral del territorio y el derecho colectivo a un ambiente sano y al agua para las generaciones presentes y futuras.

1.2. Del proceso 680012333000-2020-00138-00.

La demanda que dio origen al proceso 680012333000-2020-00138-00³, fue presentada por el señor Antonio José Serrano Martínez, en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos consagrado en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollado en la Ley 472 de 1998, contra la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA y, la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo; con el fin prevenir los daños ambientales irreparables y proteger los derechos colectivos relacionados con el ecosistema del páramo de Santurbán, sus fuentes hídricas, la biodiversidad y la salud pública, frente a proyectos o actividades de megaminería.

En esencia, el señor Antonio José Serrano Martínez solicitó las siguientes pretensiones:

“1. RESOLVER que el señor Alberto Carrasquilla Barrera, designado en su calidad de ministro ad-hoc, no es la persona adecuada e idónea para rendir un concepto vinculante al interior del Comité Técnico Consultivo' de la ANLA, en el proceso de licenciamiento ambiental del proyecto minero en el páramo de Santurbán, denominado "explotación subterránea de minerales auroargentíferos Soto Norte de la empresa Sociedad Minera de Santander S.A.S., Minesa", según Decreto presidencial N° 1787 de octubre 4 de 2019, atendiendo las razones expuestas en lo pertinente. 2. MEDIDA PREVIA: En desarrollo del principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal (artículo 228 de la C.P.), acorde con lo dispuesto en los artículos 17 inciso tercero, 25 y 26 de la Ley 472 de 1998, respetuosamente le solicito al Señor Juez ordenar y decretar como medida previa que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, ANLA, SE ABSTENGA de conceder licencia o autorización para la exploración y explotación del oro a cualquier empresa nacional o internacional en general, y a la Sociedad Minera de Santander S.A.S., Minesa, en particular, la cual afecte al páramo de Santurbán, departamentos de Santander y Norte de Santander. Esta medida servirá para impedir los perjuicios irreparables e irremediables a perpetuidad antes mencionados, suspendiéndose así los hechos generadores de la amenaza a los derechos e intereses colectivos de que trata esta demanda. 3. Para lo anterior se tendrá en consideración el principio de precaución, y atendiendo a sus postulados SE SUSPENDERÁ el ejercicio de toda actividad mega minera que en la actualidad se esté realizando en el páramo de Santurbán, departamento de Santander, o que en el inmediato futuro se proyecte realizar. 4. SE SUSPENDERÁ asimismo todo trámite que se esté verificando oficialmente en punto a la delimitación del Páramo de Santurbán, por las razones expuestas en las motivaciones anteriores en lo pertinente. 5. El concepto que se llegase a emitir al interior del Consejo Técnico Consultivo de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, ANLA, para la discusión y pronunciamiento acerca de la Licencia para explotación mega minera que efectúe Minesa y que afecte al páramo de Santurbán, NO TENDRÁ CARÁCTER VINCULANTE, y así lo determinará este Juzgado con base en lo anteriormente expuesto. 6. Por interponerse esta acción popular sin la intermediación de un apoderado judicial, la Defensoría del Pueblo podrá intervenir, para lo cual solicito al señor Juez que notifique el auto admisorio de la demanda al titular de dicha entidad que corresponda, para los fines consiguientes (artículo 13, párrafo 2°, Ley 472 de 1998). 7. Si en el curso del proceso se establece que existe otro presunto responsable, solicito al señor Juez que de manera oficiosa ordene su citación y comparecencia, en los términos en que se prescribe para los demandados...”

Como hechos relevantes de la demanda, expuso, que el señor Alberto Carrasquilla Barrera fue designado como Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible ad hoc, para rendir un concepto vinculante en del Comité Técnico Consultivo de la ANLA en el proceso de licenciamiento ambiental del proyecto "explotación subterránea de minerales auroargentíferos Soto Norte" en el páramo de Santurbán de MINESA S.A.S., sin tener la idoneidad y los conocimientos específicos en temas ambientales, de hidrogeología, geología y demás componentes sociales y ecológicos; situación que, afirmó el actor popular, podría legitimar un daño irreversible y a perpetuidad a los ecosistemas de páramos y a la vida de las personas que dependen de ellos.

En este sentido, fue enfático en precisar, que el páramo es un ecosistema interdependiente que funciona como un solo cuerpo, desde las partes más altas de las montañas hasta las cercanías de las ciudades; por ello, considera incomprensible e inaceptable pretender “hacer una delimitación con una línea física arbitraria”, pues cualquier actividad megaminera ejercida a cualquier nivel altitudinal del páramo causará consecuencias irreversibles de daño permanente en su integridad. Además, señaló, que la población que habita el páramo no debe ser desplazada por la actividad megaminera, ya que las afectaciones hidrológicas e hidrogeológicas impedirán el desarrollo de sus actividades y la producción de alimentos.

Así las cosas, precisó, que la ubicación del proyecto minero de MINESA S.A.S., se encuentra por encima de las bocatomas del acueducto de Bucaramanga y, según el Comité para la Defensa del Agua y el Páramo de Santurbán, afectaría la cantidad y calidad del agua para más de 2 millones de personas que se surten de este ecosistema. Sostuvo, que la mina se localiza cerca de la quebrada La Baja, que se une con el río Vetas, el río Suratá, el río Tona, y finalmente el río de Oro, conformando el río Lebrija que tributa al río Magdalena, evidenciando una extensa interconexión hídrica, siendo inminente la contaminación de dichos afluentes hídricos; al igual que conllevará eliminación de vegetación, destrucción o modificación de la flora y de la fauna por ruido y contaminación, ocasionando cambios en el microclima y la multiplicación de agentes patógenos en charcos y zonas con aguas estancadas.

2. Contestación de la demanda.

2.1. De la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

La Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en adelante MADS, señaló frente a la demanda 2018-00196⁴, que carece de legitimación en la causa por pasiva y, que no tiene responsabilidad en relación con el objeto de la demanda; para ello argumentó, que de acuerdo con la distribución de competencias del Decreto Ley 3573 de 2011, los temas de licenciamiento y seguimiento a las medidas de manejo ambiental son de competencia exclusiva de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales. Precisó, que su función se limita a ser el rector de la gestión del ambiente y de los recursos naturales renovables, encargado de definir las políticas y regulaciones a las que se sujetarán el ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento sostenible de los recursos, sin que sea considerado un ente ejecutor.

Respecto de la demanda 2020-00138, el MADS se abstuvo de dar contestación.

2.2. De la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA.

La ANLA, en el proceso 2018-00196, se abstuvo de dar contestación de la demanda. Por su parte, frente a la demanda que dio origen al proceso 2020-00138⁵, la ANLA manifestó, respecto de lo pretendido por el actor popular en cuanto a que “no se otorgue licencia ambiental para proyecto minero en el ámbito territorial del Páramo de Santurbán, denominado “explotación subterránea de minerales auroargentíferos Soto Norte de la empresa Sociedad Minera de Santander, Minesa S.A.S.””, que mientras la solicitud “esté dentro de los parámetros de ley” es de su rol funcional dar trámite a la solicitud, conforme lo determinan los Decretos 3573 de 2011 y 1076 de 2015.

Así las cosas, indicó, que si bien MINESA S.A.S. presentó solicitud de licencia ambiental para el proyecto “Explotación Subterránea de Minerales Auroargentíferos Soto Norte”, a través del “Auto 9674 del 2 de octubre de 2020” se ordenó el archivo del trámite administrativo, decisión que fue confirmada mediante el Auto 00092 de 19 de enero de 2021, en el cual se decidieron los recursos de reposición, sin que se realizara la activación formal del Consejo Técnico Consultivo. A partir de lo anterior, manifestó, que se torna imperativo la declaratoria judicial de “carencia de objeto”, pues ningún trámite de licenciamiento se está surtiendo y, en esa medida, se superó “el comportamiento presuntamente vulnerador y origen de la acción de constitucional de autos”; siendo enfática en advertir, que en ningún momento se vulneraron los derechos invocados, pues era una exigencia legal los estudios pertinentes que viabilizaran o no la aprobación de esta licencia.

2.3. De la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB.

La CDMB, frente a los hechos y pretensiones aducidos en la demanda 2018-00196⁶, manifestó su oposición al advertir que no existe vulneración a los derechos e intereses colectivos. De manera específica respecto de la pretensión dirigida a que se ordene dar cumplimiento a la obligación de ordenación, zonificación y determinación del régimen de usos del ecosistema de Páramo, según lo establecido en la Resolución 2090 de 2014, precisó que la Corte Constitucional en la Sentencia T-361 de 2017, dejó sin efectos dicha Resolución, aspecto que afecta directamente la fundamentación de la demanda sobre la prohibición de la minería en esa área específica; no obstante, adujo, que la misma Sentencia T-361 de 2017 ordenó al MADS emitir una nueva Resolución para delimitar el Páramo en las Jurisdicciones Santurbán-Berlín, la cual deberá expedirse en el marco de un procedimiento previo, amplio, participativo, eficaz y deliberativo.

Así mismo, aseveró, que ha actuado de manera diligente y ha cumplido con su marco legal (Ley 99 de 1993) y funcional en la protección y administración de los recursos naturales y el medio ambiente.

2.4. De la Corporación Autónoma Regional de Norte de Santander – CORPONOR.

CORPONOR, frente a la demanda 2018-00196⁷, presentó su oposición en contra de las pretensiones, para lo cual señaló, que no existen pruebas que la vinculen como responsable de la vulneración de los derechos colectivos al goce del ambiente sano, al agua y al desarrollo sostenible; así como tampoco que con su actuar se haya puesto en peligro el ecosistema del páramo de Santurbán, por cuanto no es autoridad competente para la expedición de las licencias ambientales. De igual manera, afirmó, respecto de las acciones de ordenación, zonificación y determinación del régimen de usos del ecosistema de Páramo, que en virtud de la sentencia T 361 de 2017 de la Corte Constitucional, ellas dependen de la nueva reglamentación y lineamientos que expida el MADS.

2.5. Del Municipio de Suratá.

El Municipio de Suratá, vinculado en el proceso 2018-00196, se abstuvo de dar contestación de la demanda.

2.6. Del Municipio de California.

El Municipio de California, respecto de la demanda 2018-00196⁸, se limitó a indicar que carece de legitimación en la causa por pasiva por cuanto lo derechos colectivos que se alegan como vulnerados, no tienen una relación causal con las actuaciones administrativas.

2.7. Del Municipio de Vetas.

El Municipio de Vetas, frente a la demanda 2018-00196⁹, manifestó, que si bien MINESA S.A.S. solicitó un licenciamiento ambiental ante la ANLA, lo cierto es que el proyecto no sería adelantado en el ecosistema del páramo de Santurbán. Así mismo, precisó, que no es cierto que el Área Metropolitana de Bucaramanga se abastezca de agua proveniente del páramo, siendo una afirmación que realiza el Municipio de Bucaramanga carente de “toda lógica”, por cuanto la captación del agua proviene, mayormente, del río Tona “que no tiene relación directa con las quebradas y ríos que bañan” el Municipio de Vetas. Aseveró, que existe “una campaña de desprestigio contra la minería” que ha sostenido el desarrollo económico del municipio.

Por otra parte, fue insistente en advertir, que el proyecto de explotación minera presentado por MINESA S.A.S. no tenía como área de influencia el Municipio de Vetas, luego lo pretendido respecto de la revisión del EOT, sería dejarlos a la “incertidumbre total y frenar absolutamente el desarrollo”, en tanto que no se tiene certeza de cuando se realizará la delimitación del páramo y, cuando la CDMB elaborara el plan de manejo ambiental del páramo, en el que se establezca la zonificación y el régimen de usos.

A partir de lo anterior, afirmó el Municipio de Vetas, que no tiene legitimación en la causa para integrar el extremo demandado.

2.8. De la Sociedad Minera de Santander S.A.S. – MINESA S.A.S.

MINESA S.A.S., frente a hechos de la demanda 2018-00196¹⁰, manifestó que el Municipio de Bucaramanga realizó una serie de afirmaciones infundadas, pues no es cierto que el proyecto minero Soto Norte se ubique en el ecosistema del páramo de Santurbán; indicó, que estudios realizados por el Instituto Alexander Von Humboldt, realizó un polígono de referencia que incluye el páramo propiamente dicho, el páramo bajo y la franja de transición, con una extensión de 98.000 hectáreas; frente a lo cual adujo, que la idea de "zonas de amortiguación" no aplica a los páramos, pues se les categoriza como "ecosistemas estratégicos" o "áreas de especial importancia ecológica" y tienen normas propias, diferentes a las áreas protegidas. De igual manera, aseveró, que no es cierto que los municipios que integran el Área Metropolitana de Bucaramanga abastezcan agua directamente del páramo de Santurbán, pues lo cierto es que el AMB S.A. E.S.P., para prestar el servicio público de agua potable, se surte de los ríos Suratá, Tona y el Frío y, ninguna de las bocatomas se encuentra en el páramo de Santurbán.

Por otra parte, refirió, que la acción popular se torna improcedente, para ello destacó que se presenta una falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, pues no demostró la entidad accionante que solicitó a las autoridades administrativas la adopción de medidas para proteger los derechos colectivos que alegó. De igual manera, señaló, que se estructura una inepta demanda por ausencia de requisitos formales, toda vez que las aseveraciones expuestas no configuran un “daño o un inminente peligro de daño al medio ambiente o de una violación o amenaza a un derecho colectivo”; así mismo, aclaró que no se presenta afectación a las fuentes hídricas, pues hay oferta hídrica disponible para abastecer la solicitud del proyecto minero, sin generar impacto en el recurso hídrico, pues la demanda del proyecto es baja para la capacidad de agua que puede surtir el río Suratá, de acuerdo con el POMCA elaborado por la CDMB, luego en su sentir no existe ningún inconveniente al solicitar las “concesiones de agua” que están concebidos en el Código de Recursos Naturales Renovables (Decreto Ley 2811 de 1974) y en los Decretos reglamentarios compilados en el Decreto 1076 de 2015. Resaltó, además, que la prohibición de vertimientos del artículo 24 del Decreto 3930 de 2010 es exclusiva para los nacimientos de agua y las áreas más próximas, lugares donde no se planteó la solicitud.

Respecto a la aplicación del principio de precaución que el demandante invocó, MINESA S.A.S. enfatizó, que no tiene ninguna “aplicabilidad cuando se está frente a un proceso técnico y científico de Evaluación de Impactos Ambientales (EIA), ya que este ejercicio otorga bases de certeza científica para la toma de decisiones en materia ambiental”, de ahí que el principio relevante es el de prevención; de ahí que, indicó, se exige la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) que, al ejecutarse correctamente, como el que se presentó en la solicitud de licenciamiento ambiental, aporta información suficiente para identificar, mitigar y compensar posibles impactos, lo que asegura la viabilidad ambiental del proyecto.

Expuso, que existe una “imposibilidad legal y material de que el área del proyecto sea considerada ecosistema de páramo o área amortiguadora del páramo”, frente a lo cual precisó, que los estudios realizados por Instituto Alexander Von Humboldt, demostraron que el proyecto Soto Norte no se encuentra ubicado “dentro del ecosistema de páramo”, incluso precisó, que el proyecto se encontraba enteramente por fuera de las zonas delimitadas por el MADS a través de la Resolución 2090 de 2014, que fue dejada sin efectos por la sentencia T 361 de 2017; afirmó, que el accionante descontextualiza el artículo 31 del Decreto 2372 de 2010, que impone a los territorios circunvecinos de las áreas protegidas no así a los ecosistemas estratégicos como los páramos, una función amortiguadora que permita mitigar los impactos negativos que las acciones humanas puedan causar sobre ellas y que debe quedar reflejada en el ordenamiento territorial de los municipios; luego, los páramos al ser catalogados como “ecosistemas estratégicos” o “áreas de especial importancia ecológica”, no les resulta aplicable.

3. Alegatos de conclusión.

3.1. Del extremo activo.

3.1.1. Del Municipio de Bucaramanga (Radicado 2018-00196).

El Municipio de Bucaramanga¹¹ en su intervención indicó, a partir del principio de precaución y de los “testimonios Técnicos del Acueducto Metropolitano de Bucaramanga”, que se presentarían “daños irreversibles” con la ejecución de un proyecto minero en el páramo de Santurbán, tanto en la fauna y flora del ecosistema, como en el Municipio de Bucaramanga, pues la ejecución de un proyecto consumiría agua “diariamente” en la misma cantidad que lo harían “120.000 personas”. De igual manera, insistió, que habría un incremento de “las trazas de minerales o materiales pesados en los afluentes del Acueducto metropolitano de Bucaramanga, lo cual podría generar la suspensión de las actividades del mismo”.

Así mismo, argumentó, que proyectos de megaminería en la zona del páramo de Santurbán tendría como consecuencias:

De esta manera, el Municipio de Bucaramanga solicitó, que se concedieran las pretensiones de la demanda y evitar que se realice un “daño irreversible al medio ambiente al explotar el Páramo de Santurbán”.

3.1.2. Del señor Antonio José Serrano Martínez (Radicado 2020-00138).

El señor Antonio José Serrano Martínez¹², en sus alegatos de conclusión, reiteró que la acción popular se dirigió contra el MADS y la ANLA con el objeto de proteger derechos e intereses colectivos amenazados o vulnerados por actos administrativos y procedimientos que facilitarían la explotación minera en el ecosistema estratégico del Páramo de Santurbán.

De esta manera, el accionante cuestionó la legalidad de la Circular 9 del 12 de abril de 2020, por cuanto en su sentir, fue utilizada para facilitar trámites de licenciamiento ambiental y de delimitación del Páramo, en contravención de normas constitucionales, legales y del precedente vinculante de la Corte Constitucional, en particular de la Sentencia T-361 de 2017, que exige una participación ciudadana efectiva en procesos ambientales.

Por otra parte, el accionante insistió en la necesidad de aplicar los principios constitucionales de precaución, participación, función ecológica de la propiedad, y el deber del Estado de preservar ecosistemas estratégicos, en especial los páramos; para lo cual recordó, que la protección de los páramos ha sido reconocida por la jurisprudencia constitucional (T-199 de 2014, C-035 de 2016, T-361 de 2017, entre otras) y por la normativa legal e internacional, incluida la Ley 2273 de 2022 (Acuerdo de Escazú). A su juicio, se ha producido una vulneración sistemática y continuada del bloque de constitucionalidad en materia ambiental, que ha ignorado además decisiones judiciales como la reciente sentencia del Consejo de Estado del 17 de junio de 2024 (25000-23-36-000-2015-01244-02-(67042)) que anuló un contrato de minería por afectación a reserva forestal.

Como sustento probatorio, destacó la declaración rendida por el profesor Gonzalo Peña Ortiz, de quien señaló expuso con rigor técnico los riesgos que conlleva la explotación aurífera en la zona, incluyendo la presencia de metales pesados y sustancias radiactivas (como el uranio y el arsénico), y su potencial afectación a la salud humana, los cultivos y el recurso hídrico. En este sentido, calificó dicha prueba como idónea, útil y concluyente.

Advirtió, además, que el fenómeno de la minería ilegal —presuntamente liderado por organizaciones criminales— ha alcanzado niveles alarmantes de afectación ambiental y social, sin que se hayan adoptado medidas eficaces para contenerla, lo que incrementa la urgencia de una decisión judicial de fondo. A su juicio, la inactividad procesal prolongada y las respuestas institucionales dilatorias han facilitado que MINESA S.A.S. continúe preparando una nueva solicitud de licencia ambiental sin que se haya resuelto la presente acción.

En su parte final, el demandante solicitó que se acojan las pretensiones de la demanda, se amparen integralmente los derechos e intereses colectivos invocados, se ordene a la ANLA abstenerse de otorgar licencias mineras en el Páramo de Santurbán y su zona de influencia, se suspendan los trámites de delimitación en curso que no cumplan con los estándares de participación definidos en la Sentencia T-361 de 2017 y, se adopten medidas eficaces de restauración ambiental, incluida la revisión de contratos y autorizaciones en ejecución. Solicitó además que se declare sin valor vinculante cualquier concepto emitido por el Consejo Técnico Consultivo de la ANLA respecto de futuros proyectos mineros en la zona, en razón del riesgo estructural que representan para los derechos fundamentales y los ecosistemas protegidos.

3.2. Del extremo pasivo.

3.2.1. De la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

El MADS¹³ en el término para la presentación de los alegatos de conclusión, señaló que, en aplicación del principio de legalidad, no puede pronunciarse de fondo respecto del trámite de licenciamiento, seguimiento y control de los proyectos mineros, por cuanto son de la órbita funcional de la ANLA.

Aclarado lo anterior indicó, que en cumplimiento de las órdenes de la Corte Constitucional en la sentencia T 361 de 2017, el proceso de delimitación “se encuentra en la fase No. 4 de Concertación”, lográndose en el departamento de Santander cerrar la fase con “9 de los 10 municipios que tienen área de páramo (Suratá, Charta, California, Matanza, El Playón, Piedecuesta, Vetas, Guaca, Santa Bárbara), quedando pendiente culminar la precisión del polígono en Vetas y volver a Tona; así mismo, se deben adelantar las concertaciones con los 3 municipios beneficiarios de los servicios ecosistémicos (Bucaramanga, Girón y Floridablanca)”; en tanto que, en el departamento de Norte Santander, se ha logrado “consensos razonados con 4 de los 20 municipios con área de páramo (Bucarasica, Lourdes, Gramalote y Bochalema)”. Empero, afirmó, que la “Resolución 2090 de 2014 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible “Por medio de la cual se delimita el Páramo Jurisdicciones – Santurbán – Berlín, y se adoptan otras determinaciones", se encuentra vigente hasta tanto se tenga una nueva resolución de delimitación, es decir hasta que se concluya el proceso participativo con todos los actores involucrados e interesados en el páramo”.

Manifestó, que a través de las Resoluciones 0211 del 3 de marzo de 2025 y 239 del 6 de marzo de 2025, se creó una “Zona de Reserva de Recursos Naturales Renovables de Carácter Temporal en el macizo de Santurbán”, con el objetivo de “avanzar en el ordenamiento minero ambiental abajo del área de páramo, cuyo propósito es adelantar unos estudios clave para sustentar medidas que orienten el desarrollo de la minería en el territorio sin que se afecte la base natural, en especial en lo que corresponde al servicio de provisión y regulación hídrica”.

Finalmente, indicó, que se “ha demostrado a lo largo del proceso las acciones desarrolladas por mi representada están encaminadas a la protección de los derechos colectivos a un ambiente sano, al agua y el desarrollo sostenible consagrados en la Constitución Política, Ley 99 de 1993 y demás normas ambientales, por lo tanto consideramos encontrarnos ante un escenario de cosa juzgada constitucional y en el evento de la emisión de una sentencia podría conllevar a una duplicidad de ordenes con un potencial efecto de regresión ambiental en el territorio”.

3.2.2. De la Agencia Nacional de Licencias Ambientales – ANLA.

La ANLA¹⁴ advirtió, que se presenta una carencia de objeto por inexistencia de acto administrativo vigente que genere amenaza sobre los derechos colectivos, luego no existe “una amenaza, presente o futura, para el Páramo de Santurbán o para el acceso al recurso hídrico de las comunidades ubicadas en la zona de influencia”; así mismo, reiteró, que el trámite de licencia ambiental de MINESA S.A.S., se encuentra archivado, sin que actualmente existan proyectos adicionales o nuevas solicitudes de licencia ambientales para proyectos mineros “en el área del Páramo de Santurbán-Berlín, delimitada mediante Resolución 2090 del 19 de diciembre de 2014” del MADS. En este sentido, arguyó, que no existe una amenaza real e inminente o una vulneración efectiva de los derechos colectivos, derivada de una conducta activa u omisiva.

Manifestó que, realizadas las consultas internas en el sistema de información de licencias ambientales, SILA, y centros de monitoreo, no se evidenciaron solicitudes o proyectos mineros adicionales en el Páramo de Santurbán que estén siendo objeto de evaluación o seguimiento; circunstancia que evidencia que la acción popular ha perdido su objeto jurídico, lo que impide la procedencia de medidas jurisdiccionales.

Precisó, que actualmente está ejerciendo funciones para asegurar el cierre de la actividad minera en la vereda Angostura, municipio de California, que se superpone parcialmente con el Páramo de Santurbán, labor que se enmarca en el expediente LAM9389-00, relacionado con el proyecto "Exploración de minerales auroargentíferos denominado Angostura" de ECO ORO Minerals Corp Sucursal Colombia (anteriormente Greystar Resources Ltda), cuyo contrato de concesión minera No. 3452 fue liquidado.

Finalmente, argumentó respecto de la imposibilidad de adoptar medidas preventivas frente a actos futuros e hipotéticos, pues en su sentir el ordenamiento jurídico colombiano no permite la adopción de medidas preventivas sobre actos futuros inciertos, ya que esto restringiría anticipadamente la facultad de la administración para evaluar solicitudes de licenciamiento ambiental; más aún cuando el derecho ambiental colombiano exige una evaluación técnica y legal de cada trámite ambiental de forma individual, basada en la normativa vigente y estudios técnicos específicos.

En consecuencia, solicitó se declarara la carencia actual de objeto y, se ordenara el archivo del expediente; o en subsidio, que se le absuelva de toda responsabilidad, dado que no hay una actuación administrativa actual que represente una vulneración o amenaza de ningún derecho colectivo.

3.2.3. De la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB.

La CDMB se abstuvo de presentar alegatos de conclusión.

3.2.4. De la Corporación Autónoma Regional de Norte de Santander – CORPONOR.

CORPONOR se abstuvo de presentar alegatos de conclusión.

3.2.5. Del Municipio de Suratá.

En el traslado para alegar de conclusión, el Municipio de Suratá¹⁵ argumentó, que se presenta una improcedencia de la acción popular, por la inexistencia de vulneración, daño o amenaza actual contra los derechos colectivos y la inexistencia de responsabilidad por parte del Municipio de Suratá. Para ello, enfatizó, que en la demanda no se describió de forma concreta, clara y definida la forma en que se está presentó la vulneración a los derechos e intereses colectivos como el goce a un ambiente sano, el patrimonio, el espacio y la salubridad pública.

Señaló, además, que la controversia se generó por un trámite de la licencia ambiental, frente al cual carece de facultades para conceder las autorizaciones regladas en el código minero o poder dispositivo sobre las decisiones de la ANLA; por el contrario, aseguró, que ha ejercido sus funciones debidamente, para lo cual ha ejecutado la vigilancia, inspección y ha actuado en favor de los derechos de la comunidad y del ambiente, con la finalidad que las actuaciones se hagan con técnica rigurosa y se armonice lo antrópico y lo ambiental.

Respecto del cumplimiento de las normas ambientales, afirmó, que ha dado cumplimiento a las órdenes judiciales impartidas por la Corte Constitucional en relación con la delimitación del páramo, y ha permitido la participación activa de los diferentes actores. Además, se encuentra en la actualización de su Esquema de Ordenamiento Territorial, para ello ha realizado estudios técnicos para la planificación del territorio que promuevan tanto actividades económicas como la preservación y protección del medio ambiente.

Finalmente, se opuso a las pretensiones de la demanda y, solicitó que se declare probada la improcedencia de la acción popular, que se le declare absuelto de cualquier responsabilidad por no haber vulnerado ningún interés colectivo, que no se le condene al pago de suma alguna.

3.2.6. Del Municipio de California.

El Municipio de California¹⁶ en sus alegatos de conclusión se limitó a argumentar, que debe excluírsele por falta de legitimación en la causa por pasiva.

3.2.7. De la Sociedad Minera de Santander S.A.S. – MINESA S.A.S.

MINESA S.A.S.¹⁷ en sus alegaciones finales sostuvo, que la acción popular promovida por el Municipio de Bucaramanga carece de fundamento legal y técnico y, por lo tanto, las pretensiones resultan improcedentes. Destacó, que la legislación colombiana considera las actividades mineras como lícitas, de utilidad pública e interés social, ya que estas contribuyen al fortalecimiento de la economía nacional; empero, para equilibrar el aprovechamiento de recursos y la protección ecológica se implementó el instrumento de la licencia ambiental, la cual se basa en el principio de la prevención.

Señaló, que el Municipio de Bucaramanga adoptó una actitud marcadamente adversarial, apartándose de su labor de desarrollo y del principio de imparcialidad, pues emprendió una estrategia judicial agresiva, sin sustento legal o técnico, basada en suposiciones que generaron pánico ciudadano, como lo es que la minería conlleva consecuencias sociales negativas, sin tener conocimiento de experiencias internacionales de minería responsable; lo que desvirtúa el propósito de los mecanismos de protección constitucional.

Aseveró, que se solicitó medidas preventivas en California, Vetas y Suratá antes de cualquier aprobación minera, e interpretó de forma "parcial y sesgada" la Sentencia T-361 de 2017 para inferir la imposibilidad de tramitar licenciamientos por la falta de zonificación y delimitación del Páramo de Santurbán; luego, adujo, que sus pretensiones carecen de solidez jurídica y técnica, que obstaculiza la función pública de entidades superiores y anula derechos constitucionales y legales.

Recordó, que dado que el proceso de licenciamiento ambiental (expediente LAV0059-00-2017), se archivó definitivamente tras el desistimiento de MINESA S.A.S. en marzo de 2018; el Consejo de Estado cuando revocó la decisión del Tribunal Administrativo de Santander de terminación anticipada del proceso, delimitó el litigio en lo no relacionado con el trámite de licencia ambiental, subsistiendo sólo las pretensiones (de la demanda 2018-00196) dirigidas a declarar la protección de derechos colectivos y ordenar a las entidades accionadas la suspensión de acciones que pudieran afectar, actual o futuramente, la totalidad del ecosistema del Páramo de Santurbán; de ordenar a la CDMB y CORPONOR el cumplimiento de la obligación establecida en el artículo tercero de la Resolución 2090 de 2014 sobre ordenación, zonificación y uso del páramo, o las nuevas condiciones del Ministerio de Ambiente ordenadas en la Sentencia T-361 de 2017, como requisito previo a cualquier proyecto en Vetas, California y Suratá; y, ordenar a los municipios de Vetas, California y Suratá la revisión general de sus Esquemas de Ordenamiento Territorial (EOT), incorporando determinantes ambientales posteriores a la nueva delimitación del Páramo, como requisito previo a cualquier proyecto minero.

Pretensiones frente a las cuales MINESA S.A.S., las cuestionó por ser improcedentes o inocuas con ocasión de la sentencia T-361 de 2017 de la Corte Constitucional, de la que señaló protegió judicialmente el Páramo de Santurbán, con efectos de cosa juzgada y un proceso de verificación de cumplimiento en curso; lo que, en su sentir, desvirtúa la necesidad de nuevas medidas por vía de acción popular. De ahí que, en su petición final, solicitara que se definiera el litigio en la sentencia y, se precisara que la decisión solo versa sobre las pretensiones segunda, cuarta y séptima, y reiterara que las demás pretensiones se excluyeron por falta de objeto. Finalmente, pidió que se negaran las pretensiones segunda, cuarta y séptima y que se ordenara el archivo del expediente.

Respecto de la acción popular 2020-00138¹⁸ indicó, en términos generales, que la acción popular es para suspender futuras solicitudes de licencia ambiental; manifestó, que la protección solo se brinda con respecto a hechos presentes y actuales, o para prevenir amenazas ciertas y contundentes, pero de ninguna manera es procedente para sucesos futuros e inciertos.

4. Concepto de fondo.

De manera conjunta la Procuraduría 28 Judicial II para Asuntos Administrativos de Caldas y 159 Judicial II para Asuntos Administrativos de Santander, rindieron concepto de fondo en el cual, después de referirse a los antecedentes del proceso y de los requisitos de procedencia de la acción popular, indicaron que, se logró acreditar la carencia de objeto por hecho superado exclusivamente respecto al proceso de licenciamiento ambiental del proyecto Soto Norte de MINESA S.A.S., pues obra en el proceso el Auto No. 09674 del 2 de octubre de 2020, por el cual la ANLA ordenó el archivo del trámite de evaluación de licencia ambiental, decisión confirmada por Auto No. 00092 del 19 de enero de 2021, encontrándose ambas decisiones en firme. Por lo tanto, precisaron, que no está probado que se realicen actividades que impacten el ecosistema por esta causa específica, y no existe un peligro o daño al recurso hídrico derivado del proyecto de dicho proyecto.

Sin embargo, manifestaron, que la declaración de hecho superado no impide que el Juez examine a fondo la situación actual del Páramo de Santurbán para determinar si se presentan riesgos o afectaciones a los derechos colectivos. En esa medida, sostuvieron, que si existe una vulneración a derechos colectivos como el goce de un ambiente sano y la protección de áreas de especial importancia ecológica, siendo enfáticos, en que dicha afectación no tiene como causa actual el trámite de la licencia ambiental de MINESA; sino que, la misma se deriva en el retardo injustificado del MADS en el cumplimiento de las órdenes de la Sentencia T-361 de 2017 de la Corte Constitucional, la cual ordena la delimitación del páramo con participación activa y eficaz de las comunidades. Los informes de seguimiento de la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación (informes XX y XXI) evidencian retrasos graves, incremento de la extracción ilícita de minerales, informalidad, fracturamiento del tejido social y contaminación de la cuenca hídrica del área metropolitana de Bucaramanga. Empero, recordaron, que el Tribunal Administrativo de Santander ha iniciado incidente de desacato contra la exministra de Ambiente por estos incumplimientos.

Por otra parte, afirmaron, que la declaración de una Zona de Reserva de Recursos Naturales Renovables de carácter temporal en el páramo de Santurbán, sin que se haya delimitado el páramo y sin adecuada participación ciudadana, introduce incertidumbre y conflicto social, situación que replica la falencia jurídica que causó la invalidación de la Resolución 2090 de 2014. Así mismo, mencionaros los Agentes del Ministerio Público, que la CDMB, CORPONOR y los Municipios de Vetas, Suratá y California, tienen responsabilidad en el control de la minería ilegal.

De esta manera, los Agentes del Ministerio Público solicitaron que se accediera a las pretensiones de la demanda y, se declarara que el MADS incumple sus deberes constitucionales y legales, y que su omisión y dilaciones injustificadas en la delimitación del páramo, ordenada por la Sentencia T-361 de 2017, propician la desprotección del ecosistema. Sugirieron que se ordenara al Ministerio la presentación de un informe detallado y actualizado con las razones del incumplimiento del cronograma en un plazo improrrogable de un mes. De igual manera, que se declarara que el MADS al crear una zona de reserva temporal sin delimitar el páramo y sin participación ciudadana genera conflicto social y confusión, por lo que se debe volver a iniciar el proceso de delimitación en el estado en que se encontraba en un plazo perentorio de un mes, remitiendo un cronograma actualizado para la terminación del proceso que no exceda un año. Finalmente, pidieron, que se conminara a las autoridades accionadas para que dieran cumplimiento de las recomendaciones del Ministerio Público en los informes XX y XXI.

II. CONSIDERACIONES.

Concluido el trámite procesal sin que la Sala advierta irregularidad alguna con eficacia para invalidar la actuación cumplida, y hallándose estructurados los presupuestos de ley para decidir el fondo de la cuestión, procederá la Corporación a proferir el fallo de primera instancia.

1. Competencia.

Conforme al numeral 14 del artículo 152 del CPACA, el Tribunal Administrativo es competente para conocer en primera instancia de los procesos “relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas”.

2. Delimitación del problema jurídico y metodología de la decisión.

De conformidad con el acontecer fáctico, se tiene que las 2 demandas que dan origen a los procesos que se acumularon, en términos generales, tienen por núcleo esencial o naturaleza sustancial, la protección ambiental y fuentes hídricas del sistema montañoso que conforma el páramo de Santurbán a partir del principio de precaución, así como de las denominadas “zonas de amortiguación” o “franjas de transición”. De esta manera, los accionantes de cada proceso, discuten la validez de cualquier licencia, autorización o permiso para la exploración y explotación minera, al considerar que el páramo de Santurbán comporta un área de interés medioambiental.

Así las cosas, a efectos de delimitar el objeto de la decisión de la presente sentencia, es necesario tener claridad de los siguientes aspectos relevantes exógenos a las actuaciones judiciales de los procesos acumulados, los cuales tienen una relación causal directa con la decisión que deberá aquí tomarse y, que por tanto, deberán excluirse de la órbita decisional de esta Sala para no contrariar los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada o res iudicata, así como del principio de no contradicción (non est simul esse et non esse¹⁹); veamos:

Pues bien, a partir de las consideraciones referidas, la fijación del litigio deberá:

Así las cosas, el problema jurídico sustancial o principal que debe resolver la Sala, consiste en determinar si:

Ahora bien, para efectos de determinar el alcance real del deber de protección ambiental sobre el ecosistema del páramo de Santurbán, esta Corporación deberá también resolver el siguiente subproblema jurídico, íntimamente relacionado con el precedente constitucional y las reglas de integración ecológica funcional:

Para abordar con el debido rigor constitucional los problemas jurídicos planteados, la Sala adoptará una metodología de análisis estructurada en tres momentos complementarios, orientados a determinar la procedencia del reconocimiento del Páramo de Santurbán como entidad sujeto de derechos, en el marco del tránsito hermenéutico desde un enfoque antropocéntrico hacia una lectura ecocéntrica del orden constitucional.

Así, en un primer momento, se desarrollará un examen del marco normativo y axiológico aplicable, partiendo de la lectura sistemática de la Constitución Política de 1991 como una Constitución Ecológica, cuyas cláusulas fundamentales incorporan un deber reforzado de protección del medio ambiente, la biodiversidad y los ecosistemas estratégicos. Este análisis incluirá la revisión de los principios de interdependencia, justicia intergeneracional y valor intrínseco de la naturaleza, como fundamentos estructurales del enfoque ecocéntrico.

Posteriormente, la Sala adelantará una revisión de la línea jurisprudencial consolidada sobre el reconocimiento de entidades naturales como sujetos de derechos, con base en las sentencias T-622 de 2016 (río Atrato), STC4360-2018 (Amazonía) y STL10716-2020 (Parque Nacional Natural Los Nevados). Esta revisión permitirá identificar las estructuras normativas, principios y reglas jurídicas que han sido elaboradas por la jurisdicción constitucional para sustentar el tránsito hacia un constitucionalismo ecológico, en el cual la naturaleza es concebida como una entidad viviente, vulnerable y titular de protección jurídica.

Finalmente, se procederá a confrontar los anteriores desarrollos normativos y jurisprudenciales con las condiciones ecológicas, funcionales y territoriales del Páramo de Santurbán, con el fin de determinar si se configuran los presupuestos jurídicos necesarios para su reconocimiento como sujeto de derechos, así como la viabilidad de su inclusión dentro de un régimen de protección constitucional reforzada, atendiendo a su carácter estratégico, su vulnerabilidad estructural y su función ecosistémica esencial para la garantía de derechos colectivos fundamentales.

Con base en esta metodología, la Sala desarrollará el análisis sustantivo del caso, formulando las reglas de derecho pertinentes y adoptando las decisiones constitucionalmente exigibles para la salvaguarda de los derechos colectivos en tensión.

3. Del antropocentrismo funcional a la sociedad ecocéntrica antrópica: una nueva lectura constitucional en defensa de la biodiversidad.

Las expresiones “Constitución ecológica”²⁵ y “Constitución verde”, han sido un desarrollo de la jurisprudencia Constitucional para hacer referencia al conjunto de normas superiores destinadas a la protección del ambiente, la fauna, la flora, la diversidad biológica; así, la Corte Constitucional en la Sentencia T 411 de 1992 precisó, que “la Constitución no es sólo el fundamento de validez del ordenamiento -en la medida que regula la creación jurídica-, sino que contiene el orden jurídico básico de los diversos sectores de la vida social y política. Ella prefigura un modelo de sociedad. Por lo tanto en ella surge una Constitución económica, con su tríptico: propiedad, trabajo, empresa; una Constitución social, con la legislación de sus relaciones; una Constitución ecológica y una Constitución cultural”; precisando, respecto de la “Constitución ecológica”, que tal concepto surge de una lectura sistemática, axiológica y finalista de las siguientes disposiciones constitucionales:

“…Preámbulo (vida), 2º (fines esenciales del Estado: proteger la vida), 8º (obligación de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación), 11 (inviolabilidad del derecho a la vida), 44 (derechos fundamentales de los niños), 49 (atención de la salud y del saneamiento ambiental), 58 (función ecológica de la propiedad), 66 (créditos agropecuarios por calamidad ambiental), 67 (la educación para la protección del ambiente), 78 (regulación de la producción y comercialización de bienes y servicios), 79 (derecho a un ambiente sano y participación en las decisiones ambientales), 80 (planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales), 81 (prohibición de armas químicas, biológicas y nucleares), 82 (deber de proteger los recursos culturales y naturales del país), 215 (emergencia por perturbación o amenaza del orden ecológico), 226 (internacionalización de las relaciones ecológicas, 268-7 (fiscalización de los recursos naturales y del ambiente), 277-4 (defensa del ambiente como función del Procurador), 282-5 (el Defensor del Pueblo y las acciones populares como mecanismo de protección del ambiente), 289 (programas de cooperación e integración en zonas fronterizas para la preservación del ambiente), 300-2 (Asambleas Departamentales y medio ambiente), 301 (gestión administrativa y fiscal de los departamentos atendiendo a recursos naturales y a circunstancias ecológicas), 310 (control de densidad en San Andrés y Providencia con el fin de preservar el ambiente y los recursos naturales), 313-9 (Concejos Municipales y patrimonio ecológico), 317 y 294 (contribución de valorización para conservación del ambiente y los recursos naturales), 330-5 (Concejos de los territorios indígenas y preservación de los recursos naturales), 331 (Corporación del Río Grande de la Magdalena y preservación del ambiente), 332 (dominio del Estado sobre el subsuelo y los recursos naturales no renovables), 333 (limitaciones a la libertad económica por razones del medio ambiente), 334 (intervención estatal para la preservación de los recursos naturales y de un ambiente sano), 339 (política ambiental en el plan nacional de desarrollo), 340 (representación de los sectores ecológicos en el Consejo Nacional de Planeación), 366 (solución de necesidades del saneamiento ambiental y de agua potable como finalidad del Estado)…”

A partir del tal derrotero constitucional, se establecieron parámetros en la relación persona y naturaleza reconociendo la existencia de un valor intrínseco de la naturaleza y la interacción del humano con ella, al punto que se ha concedido “una importancia cardinal al medio ambiente sano en orden a su conservación y protección”²⁶, esto es, el medio ambiente sano como un “interés superior” de la actual estructura del Estado Social de Derecho, que representa “una triple dimensión, toda vez que: es un principio que irradia todo el orden jurídico correspondiendo al Estado proteger las riquezas naturales de la Nación; es un derecho constitucional (fundamental y colectivo)²⁷ exigible por todas las personas a través de diversas vías judiciales; y es una obligación en cabeza de las autoridades, la sociedad y los particulares, al implicar deberes calificados de protección”²⁸.

En igual sentido, el Consejo de Estado siguiendo el derrotero de la jurisprudencia Constitucional, ha establecido que:

“La Constitución Política de 1991 es una Constitución Ecológica comoquiera que más de 30 disposiciones Constitucionales desarrollan la materia, entre los cuales se destacan los artículos 8.°, 58, 79, 80 y 95 que prevén: i) la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas naturales de la Nación; ii) la función ecológica de la propiedad; iii) el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservando las áreas de especial importancia ecológica y fomentando la educación para el logro de estos fines; y iv) el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Así como de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. Estos preceptos previamente referidos concentran los atributos principales en relación con el medio ambiente que se manifiestan en otros artículos constitucionales, de ahí que el análisis de este bien jurídico superior se efectúe desde tres perspectivas (i) como un derecho de las personas, (iii) un servicio público y, (iii) un principio que permea el ordenamiento jurídico en su integridad, dado que asigna facultades e impone compromisos a las autoridades así como a los particulares, en aras de su protección adquiriendo, de esa forma, un carácter de objetivo social”²⁹.

Las normas constitucionales se potencializan, en el marco de protección del medio ambiente, a partir de los instrumentos internacionales para la protección de la biodiversidad que conlleva necesariamente a la preservación y protección de los modos de vida y culturas que interactúan con ella, dichos instrumentos se integran al orden jurídico interno por virtud del bloque de constitucionalidad (artículo 93 Constitucional); así, a nivel internacional el primer documento que acogió y desarrolló principios generales ambientales para la gestión pública de los Estados fue la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, realizada en Estocolmo en el año 1972³⁰, en la cual se reconoció que “El hombre es a la vez obra y artífice del medio ambiente que lo rodea, el cual le da el sustento material y le brinda la oportunidad de desarrollarse intelectual, moral social y espiritualmente”, de ahí que la protección y mejoramiento del medio ambiente “es una cuestión fundamental que afecta al bienestar de los pueblos y al desarrollo económico del mundo entero”.

La Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, estableció un total de 24 principios guías y orientadores, entre los que se destacan que, “El hombre tiene derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio ambiente de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio ambiente para las generaciones presentes y futuras” (principio 1), de ahí que “los recursos naturales de la tierra incluidos el aire, el agua, la tierra, la flora y la fauna y especialmente muestras representativas de los ecosistemas naturales, deben preservarse” (principio 2), siendo responsabilidad ser humano “preservar y administrar juiciosamente el patrimonio de la flora y la fauna silvestres y su hábitat, que se encuentran actualmente en grave peligro por una combinación de factores adversos. En consecuencia, al planificar el desarrollo económico debe atribuirse importancia a la conservación de la naturaleza, incluidas la flora y la fauna silvestres” (principio 4); es así como se consideró, que los recursos “deben emplearse de forma que se evite el peligro de su futuro agotamiento y se asegure que toda la humanidad comparte los beneficios de tal empleo” (principio 5).

La anterior normativa ambiental, puede considerarse como un desarrollo incipiente o inaugural del artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966, en tanto que reconoce como imperativo de protección de las personas, el “derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental” y, para asegurar la plena efectividad de este derecho, los Estados deben propender por el “mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente”.

Posteriormente se adoptó la Carta Mundial de la Naturaleza aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, por medio de la Resolución 37/7 de 28 de octubre de 1982, en la cual se reconoce que “toda forma de vida es única y merece ser respetada, cualquiera que sea su utilidad para el hombre, y con el fin de reconocer a los demás seres vivos su valor intrínseco, el hombre ha de guiarse por un código de acción moral” y, frente a ello se determinaron 5 principios de conservación con arreglo a los cuales se debía juzgar todo acto del ser humano que afectara la naturaleza, y que se podían incorporar, según correspondiese, en cada Estado:

“…1. Se respetará la naturaleza y no se perturbarán sus procesos esenciales. 2. No se amenazará la viabilidad genética de la tierra; la población de todas las especies, silvestres y domesticadas, se mantendrá a un nivel por lo menos suficiente para garantizar su supervivencia; asimismo, se salvaguardarán los hábitats necesarios para este fin. 3. Estos principios de conservación se aplicarán a todas las partes de la superficie terrestre, tanto en la tierra como en el mar; se concederá protección especial a aquellas de carácter singular, a los ejemplares representativos de todos los diferentes tipos de ecosistemas y a los hábitats de las especies o en peligro. 4. Los ecosistemas y los organismos, así como los recursos terrestres, marinos y atmosféricos que son utilizados por el hombre, se administrarán de manera tal de lograr y mantener su productividad óptima y continua sin por ello poner en peligro la integridad de los otros ecosistemas y especies con los que coexistan. 5. Se protegerá a la naturaleza de la destrucción que causan las guerras u otros actos de hostilidad…”

Así mismo, en 1992 se llevó a cabo la “Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo realizada en Río de Janeiro” la cual, como lo recuerda la Corte Suprema de Justicia en la sentencia STC4360-2018³¹ citando a BARREIRA, Ana y otras, “Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una guía práctica”, tuvo por objetivo “(…) elaborar estrategias y medidas para detener e invertir los efectos de la degradación ambiental en el contexto de los esfuerzos dirigidos a promover un desarrollo sostenible y ambientalmente equilibrado, realizados tanto en el plano internacional como nacional (…)”; a partir de dicha conferencia, se elaboraron los siguientes instrumentos:

Respecto de la “Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo realizada en Río de Janeiro”, la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de fecha 21 de octubre de 2022 radicación 11001032400020100046600, indicó que:

“…Dentro del nuevo orden jurídico internacional ambiental, se encuentran: i) la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, adoptada en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo; y, ii) la Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible. Los principios de la Declaración de Río de Janeiro se aplican en el ordenamiento jurídico colombiano, por virtud de lo dispuesto en el artículo 9.º de la Constitución Política, según el cual “[…] Las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia […]”; al igual que lo señalado en el artículo 226 ibidem dado que el Estado Colombiano debe promover la internacionalización de las relaciones ecológicas sobre las bases de la equidad, reciprocidad y conveniencia y, por cuanto los incorporó como vinculantes y deben orientar la Política Ambiental y las normas que se expidan en esta materia, así como su interpretación, de acuerdo con el numeral 1. del artículo 1°. de la Ley 99. La Declaración de Río de Janeiro atendió a las preocupaciones de los gobiernos de los Estados respecto a la protección del medio ambiente y reconoció la naturaleza integral e interdependiente de la Tierra, así como la importancia de la integridad del sistema ambiental y del desarrollo mundial. En este contexto, previó, entre otros, los siguientes principios: Desarrollo sostenible -principios 3°, 4°, 8° y 13, en virtud del cual, el derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras; en esta medida, el medio ambiente constituye parte integrante del proceso de desarrollo y el Estado debe contribuir a su protección mediante medidas que permitan reducir y eliminar las modalidades de producción y consumo insostenible. Prevención -principio 17-, según el cual debe emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente produzca un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente. Precaución -principio 15-, que exige que cuando exista peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no se utilice como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente. No contaminar -principios 8° y 14-, el cual tiene un desarrollo en el Manejo Integral de los Residuos que exige la transformación para la adquisición de tecnología ambientalmente limpia, la minimización de generación de residuos, la reutilización de residuos, el reciclaje y disposición final adecuada de los residuos. Participación e información -principios 10°, 18 y 19-, que implica obligaciones respecto a los ciudadanos y los demás Estados. En efecto, los temas ambientales deben ser tratados con la participación de todos los ciudadanos e interesados, en esta medida, las autoridades tienen la obligación de proporcionar el acceso a la información necesaria y otorgar oportunidades para participar en los procesos de adopción de las decisiones. Asimismo, los Estados deben proporcionar la información pertinente y notificar previamente y en forma oportuna a los Estados que posiblemente resulten afectados por actividades que puedan tener considerables efectos ambientales transfronterizos adversos, y celebrar consultas con esos Estados en una fecha temprana y de buena fe; asimismo, los Estados deben notificar inmediatamente a otros Estados de los desastres naturales u otras situaciones de emergencia que puedan producir efectos nocivos súbitos en el medio ambiente de estos. No acudir al uso de la fuerza -principio 25-, teniendo en cuenta que la paz, el desarrollo y la protección del medio ambiente son interdependientes e inseparables…”

Lo anteriores principios fueron acogidos en el ordenamiento jurídico interno, a través de la Ley 99 de 1993 (artículo 1), a través de la cual el legislador determinó que el “proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo” (numeral 1); conviene destacar, que “la formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente” (numeral 6), en tanto que la “biodiversidad del país, por ser patrimonio nacional y de interés de la humanidad, deberá ser protegida prioritariamente y aprovechada en forma sostenible”.

De las breves reflexiones realizadas con apoyo en la jurisprudencia de constitucional y administrativa, así como en el complejo normativo internacional de protección del medio ambiente, puede colegir la Sala que la denominada “Constitución Ecológica”, por corresponder a un instrumento dinámico y abierto, soportado en un sistema de evidencias y de representaciones colectivas, implica el reconocimiento de un enfoque de garantía y protección de la biodiversidad y del medio ambiente, que logre la preservación para las generaciones presentes y futuras; así, desde una perspectiva “verde”, se considera el ambiente³⁵ como una categoría especial de protección iusfundamental³⁶, con lo cual, su defensa se constituye en “un objetivo de principio dentro de la actual estructura de nuestro Estado Social de Derecho”³⁷, en tanto se entiende “parte del entorno vital del hombre, indispensable para su supervivencia y la de las generaciones futuras, el medio ambiente se encuentra al amparo de lo que la jurisprudencia ha denominado “Constitución ecológica”, conformada por el conjunto de disposiciones superiores que fijan los presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de la comunidad con la naturaleza y que, en gran medida, propugnan por su conservación y protección”³⁸.

El interés superior de la naturaleza en el ordenamiento jurídico colombiano, la Corte Constitucional en la sentencia T-622 de 2016, lo ha denominado bajo el enfoque “Ecocéntrico”³⁹, teoría que concibe a la naturaleza como un “auténtico sujeto de derechos que deben ser reconocidos por los Estados y ejercidos bajo la tutela de sus representantes legales, verbigracia, por las comunidades que la habitan o que tienen una especial relación con ella”⁴⁰. En ese sentido, reconoce la Constitución Política no sólo la preservación del medio ambiente como un derecho constitucional ligado íntimamente con la vida, la salud y la integridad física, espiritual y cultural, sino que también, se reconoce como un deber, por cuanto exige de las autoridades y de los particulares acciones dirigidas a su protección y garantía; de ahí que, haya dicho la Corte Constitucional en la sentencia C 703 de 2010, que los principios que guían la protección ambiental son los de prevención y precaución:

“…Los principios que guían el derecho ambiental son los de prevención y precaución, que persiguen, como propósito último, el dotar a las respectivas autoridades de instrumentos para actuar ante la afectación, el daño, el riesgo o el peligro que enfrenta el medio ambiente, que lo comprometen gravemente, al igual que a los derechos con él relacionados. Así, tratándose de daños o de riesgos, en los que es posible conocer las consecuencias derivadas del desarrollo de determinado proyecto, obra o actividad, de modo que la autoridad competente pueda adoptar decisiones antes de que el riesgo o el daño se produzcan, con el fin de reducir sus repercusiones o de evitarlas, opera el principio de prevención que se materializa en mecanismos jurídicos tales como la evaluación del impacto ambiental o el trámite y expedición de autorizaciones previas, cuyo presupuesto es la posibilidad de conocer con antelación el daño ambiental y de obrar, de conformidad con ese conocimiento anticipado, a favor del medio ambiente; en tanto que el principio de precaución o tutela se aplica en los casos en que ese previo conocimiento no está presente, pues tratándose de éste, el riesgo o la magnitud del daño producido o que puede sobrevenir no son conocidos con anticipación, porque no hay manera de establecer, a mediano o largo plazo, los efectos de una acción, lo cual tiene su causa en los límites del conocimiento científico que no permiten adquirir la certeza acerca de las precisas consecuencias de alguna situación o actividad, aunque se sepa que los efectos son nocivos…”

De esta manera, a juicio de la Sala, se rompe con la exclusividad antropocéntrica del derecho según la cual, en términos de Arthur Kaufmann, se considera “al hombre no sólo como la más elevada criatura viviente (lo que es correcto de acuerdo con el actual estadio de la evolución), sino que, aún más, todos han de servirle, el mundo le pertenece, no está obligado a ninguna consideración frente a él”⁴¹, lo que sugiere, a partir de un entendimiento limitado de la analogía entis de tradición escolástica, que como sólo el ser humano, de acuerdo con la tradición judeocristiana⁴², ha sido hecho a la imagen de Dios, es la única razón de ser del derecho y sólo importa su supervivencia siendo los recursos naturales simples objetos a su servicio; y, en consecuencia, se exalta que el derecho, como lo considerara Ulpiano en el Digesto de Justinianeo, emana de la propia naturaleza y no del afán de dominio humano sobre ella⁴³, perspectiva que resulta coherente con el reconocimiento contemporáneo de los derechos de la naturaleza, los principios de precaución y prevención y, la concepción biocéntrica⁴⁴ del valor intrínseco de la vida, pilares fundamentales de un derecho ambiental orientado por criterios intergeneracionales y ecosistémicos (criterios que serán analizados con mayor profundidad en las considerationes ad infra⁴⁵).

Luego, reducir el sistema legal a la única razón de ser del ser humano, y considerar los recursos naturales como simple objetos a su servicio, implica una visión reductiva del orden del ser. Pues, desde la visión de analogía entis, tanto el ser humano como los elementos de la naturaleza, si bien en distintos grados, participan del ser o la esencia de la vida y, es precisamente, su equilibrio lo que permite la existencia misma. Por tanto, la protección del medio ambiente no puede fundarse únicamente en la utilidad para la supervivencia humana, sino en el reconocimiento de una dignidad ontológica análoga que exige respeto hacia todas las criaturas en cuanto partícipes del mismo orden del ser. En este marco, la justicia ecológica no se agota en la autopreservación humana, sino que se extiende a la custodia de aquello que también “es”, aunque en otro grado; lo que en términos de una estructura de la Alteridad levinasiana, es entender que la justicia ecológica no es solo cuestión de utilidad o autopreservación, sino de responder éticamente al llamado del otro, ya sea este un ser humano, un animal, un río o una montaña, cuya alteridad nos interpela silenciosamente, incluso si no habla con voz racional.

Esta comprensión ampliada de la justicia, fundada tanto en la analogía ontológica del ser como en la alteridad ética, ha sido asumida por la jurisprudencia constitucional al reconocer que la naturaleza y las formas de vida que la habitan constituyen sujetos de derechos que demandan una protección integral, más allá de toda lógica utilitarista; así, se ha afirmado expresamente por la Corte Constitucional en la Sentencia T-622 de 2016, que:

“…5.10. En este orden de ideas, el desafío más grande que tiene el constitucionalismo contemporáneo en materia ambiental, consiste en lograr la salvaguarda y protección efectiva de la naturaleza, las culturas y formas de vida asociadas a ella y la biodiversidad, no por la simple utilidad material, genética o productiva que estos puedan representar para el ser humano, sino porque al tratarse de una entidad viviente compuesta por otras múltiples formas de vida y representaciones culturales, son sujetos de derechos individualizables, lo que los convierte en un nuevo imperativo de protección integral y respeto por parte de los Estados y las sociedades. En síntesis, solo a partir de una actitud de profundo respeto y humildad con la naturaleza, sus integrantes y su cultura es posible entrar a relacionarse con ellos en términos justos y equitativos, dejando de lado todo concepto que se limite a lo simplemente utilitario, económico o eficientista…”

En igual sentido, este enfoque del derecho constitucional a partir del “ecocentrismo”, encuentra justificación en el imperativo categórico que planteara Arthur Kaufmann a partir del principio de la tolerancia: “Actúa de tal manera que las consecuencias de tus acciones sean compatibles con la mayor posibilidad de evitar o disminuir la miseria humana”⁴⁶, pues en el contexto de las sociedades pluralistas del riesgo que, siguiendo a Kaufmann pueden ser caracterizadas por la coexistencia de múltiples racionalidades y por la incertidumbre derivada de los efectos globales de la acción humana sobre el planeta, el principio de tolerancia ofrece una vía normativa para fundamentar el tránsito hacia un enfoque ecocéntrico del derecho.

Lo anterior, en el entendido que esa forma de tolerancia no se limita al reconocimiento pasivo del otro, sino que exige, como quedó visto a partir de una interpretación extensiva de la Alteridad levinasiana y de la analogía entis, una disposición activa del orden jurídico a abrirse a formas de existencia distintas de la humana, que no comparten necesariamente nuestra racionalidad, nuestro lenguaje ni nuestros fines; pues atrás quedó la visión de la “homomensura”, teoría que proviene de la célebre fórmula atribuida a Protágoras de Abdera⁴⁷ sofista griego del siglo V a. C. quien señaló que “El hombre es la medida de todas las cosas”, para exigir ahora el reconocimiento del valor intrínseco y dignidad ontológica a los ecosistemas, especies y elementos naturales, se insiste, no como medios al servicio de la hegemonía antropocéntrica, sino como otros legítimos cuya existencia y conservación imponen límites al ejercicio del poder jurídico y económico; en esas condiciones, el constitucionalismo ecológico, no solo protege el ambiente en función de la supervivencia humana, sino que integra en su arquitectura normativa el respeto a la alteridad natural, lo que implica una reformulación profunda del sujeto de derechos y de los fundamentos mismos de la justicia.

Con todo, esta transformación paradigmática no puede entenderse de manera aislada o excluyente, pues exige su articulación con la dimensión económica del orden constitucional. En efecto, ese nuevo enfoque debe atemperarse con la relación inescindible entre la Constitución económica y la Constitución ecológica como eje fundamental del desarrollo sostenible en el Estado Social de Derecho, pues en la Constitución Política de 1991 está visión de Estado no solo se establece como una estructura jurídica, política y social, sino que también contiene un modelo económico con fundamento en principios y fines orientados al bienestar general⁴⁸.

En este sentido, se ha adoptado el concepto de “Constitución económica”, en cuanto reconoce un tríptico fundamental para el orden económico: propiedad, trabajo y empresa⁴⁹; empero, no puede considerarse que dicha tríada sea absoluta o autónoma, pues encuentra limitaciones constitucionales de orden superior como son, entre los que destaca la Sala, en los principios de la solidaridad y prevalencia del interés generales, fundantes del Estado Social de Derecho, así como en el carácter prevalente del medio ambiente (artículo 79 CP) y a la capacidad del Estado de dirigir de manera general la economía para que la prosperidad económica se traduzca en la realidad, en beneficios que se distribuyen al interior de la sociedad para garantizar la igualdad de oportunidades⁵⁰.

De esta manera, en el marco del Estado Social de Derecho, el principio de Value for Money⁵¹ no puede reducirse a una métrica contable de eficiencia técnica, sino que debe articularse con la justicia distributiva como criterio normativo superior, en tanto que todo gasto público debe evaluarse no solo por su racionalidad económica, sino por su capacidad de corregir desigualdades, proteger a los más vulnerables y promover condiciones reales de igualdad material. En consecuencia, se le impone al Estado el deber de procurar la mejor relación posible entre los recursos invertidos y los beneficios obtenidos, lo cual implica no solo ser gestor en la economía o industria (como lo sería la extracción de minerales o explotación de hidrocarburos), o minimizar el gasto, sino optimizar el impacto social, la equidad intergeneracional y la sostenibilidad ambiental de sus decisiones en materia económica, para generar coherencia con los fines esenciales del Estado social de derecho.

Precisamente, la Corte Constitucional en la sentencia C-035 de 2016, recuerda que:

“…123. La Constitución Política reconoce la libertad económica y de empresa como pilares del modelo económico colombiano. En este sentido, según el artículo 333, la actividad económica y la iniciativa privada son libres y se podrán ejercer sin que nadie pueda exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley. Lo anterior, por cuanto se trata de garantías indispensables para el logro del desarrollo económico y la prosperidad general. Esta libertad presupone la facultad que tiene toda persona de realizar actividades de carácter económico, según sus preferencias o habilidades, con el fin de crear, mantener o incrementar su patrimonio. Sin embargo, la libertad económica no es un derecho absoluto, pues en nuestro sistema constitucional tanto la propiedad (artículo 58) como la empresa (artículo 333) deben cumplir una función social que implica obligaciones. Por tal motivo, la misma Carta Política establece ciertos límites al ejercicio de la libertad económica y de empresa. Estas libertades deben ejercerse dentro de los límites del bien común y de conformidad con los alcances que fije la ley cuando así lo exijan el interés social, el ambiente, y el patrimonio cultural de la Nación…”

Con lo cual, debe entenderse que el marco constitucional “no adopta un modelo puramente conservacionista respecto del medio ambiente”⁵², pues tanto el medio ambiente como el desarrollo económico, encuentran justificación en la estructura constitucional. En consecuencia, surge así una relación inescindible entre la “Constitución económica” y la denominada “Constitución ecológica”, en tanto el desarrollo económico debe estar subordinado, entre otros imperativos constitucionales, al respeto, protección y conservación del entorno natural, en tanto constituye un interés superior, en tanto que, se erige como un derecho de toda persona y, comporta un correlativo deber de promoción y abstención del Estado.

De allí que el artículo 366 superior, al señalar que el bienestar general⁵³ y el mejoramiento de la calidad de vida constituyen finalidades esenciales del Estado, impone una orientación clara: el desarrollo y el crecimiento económico deben estar guiados por los principios del desarrollo sostenible⁵⁴, lo cual exige una armonización entre el crecimiento económico, la equidad social y la sostenibilidad ambiental como se determina en el artículo 80 Superior⁵⁵, que buscan que las “actividades productivas y económicas del ser humano se realicen en armonía y no con el sacrificio o en perjuicio de la naturaleza”⁵⁶; por ello, el crecimiento económico debe considerar el desarrollo sostenible entendido como aquel que permite satisfacer las necesidades actuales, pero sin llegar a afectar las “posibilidades de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”⁵⁷, esto es, es el concepto de desarrollo sostenible es el que posibilita el equilibrio estructural entre el crecimiento económico, la justicia social y la conservación ambiental, que garantice la satisfacción de las necesidades presentes sin comprometer la integridad de los ecosistemas ni los derechos de las generaciones venideras.⁵⁸

En esa medida, la noción de desarrollo sostenible adquiere una densidad ética y normativa aún mayor si se la examina, extensivamente, a la luz de la “Teoría de la Justicia” de John Rawls, en particular en lo que concierne a la justicia intergeneracional⁵⁹. Conforme a este enfoque, las sociedades justas no solo deben garantizar derechos y oportunidades equitativas entre sus miembros actuales, sino también con respecto a las generaciones futuras; así, Rawls formuló el denominado “principio justo ahorro”, según el cual cada generación tiene el deber de preservar y transmitir suficientes recursos y condiciones institucionales que permitan a las generaciones venideras sostener un sistema justo de cooperación a lo largo del tiempo⁶⁰. Así, el desarrollo sostenible no se agota en una exigencia de racionalidad ambiental, sino que se consolida como un imperativo de justicia distributiva intergeneracional, que impone límites éticos al aprovechamiento presente de los bienes naturales, en aras de asegurar la continuidad de los derechos fundamentales, la equidad y la vida digna de quienes aún no existen.

De esta perspectiva y en cumplimiento del mandato constitucional dispuesto en el artículo 80 y del imperativo del principio de prevención, se instituyó el régimen de licenciamiento ambiental, como mecanismo de contención y racionalización de la actividad productiva frente al riesgo ecológico, pues a través de dicho instrumento se “busca eliminar o por lo menos prevenir, mitigar o reversar, en cuanto sea posible, con la ayuda de la ciencia y la técnica, los efectos nocivos de una actividad en los recursos naturales y el ambiente”⁶¹; pues de acuerdo con el artículo 50 de la Ley 99 de 1993, la licencia ambiental, es definida como “la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada”. Este artículo, y los demás concernientes a la Licencia Ambiental, fueron reglamentados, actualmente, por el Decreto 1076 de 2015.

Respecto de la licencia ambiental, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de fecha 25 de enero de 2019 radicación 85001 23 33 000 2014 00218 02, señaló, que:

“…es un instrumento creado con el fin de actuar como autorización para la ejecución de actividades que, de acuerdo con lo establecido en la ley, pueden producir efectos adversos al ambiente y los recursos naturales o que introduzcan modificaciones considerables a éstos, de forma que se sujete al beneficiario de ella a cumplir ciertas condiciones y requisitos que buscan prevenir, mitigar, corregir o compensar dichos impactos. De esta forma, se presenta como un instrumento de manejo que contiene medidas para controlar los efectos de la actividad a desarrollar. Al respecto, la jurisprudencia colombiana ha señalado: “Con fundamento en la jurisprudencia constitucional, se concluye que la licencia ambiental: (i) es una autorización que otorga el Estado para la ejecución de obras o la realización de proyectos o actividades que puedan ocasionar un deterioro grave al ambiente o a los recursos naturales o introducir una alteración significativa al paisaje (Ley 99/93 art. 49); (ii) tiene como propósitos prevenir, mitigar, manejar, corregir y compensar los efectos ambientales que produzcan tales actividades; (iii) es de carácter obligatoria y previa, por lo que debe ser obtenida antes de la ejecución o realización de dichas obras, actividades o proyectos; (iv) opera como instrumento coordinador, planificador, preventivo, cautelar y de gestión, mediante el cual el Estado cumple diversos mandatos constitucionales, entre ellos proteger los recursos naturales y el medio ambiente, conservar áreas de especial importancia ecológica, prevenir y controlar el deterioro ambiental y realizar la función ecológica de la propiedad; (v) es el resultado de un proceso administrativo reglado y complejo que permite la participación ciudadana, la cual puede cualificarse con la aplicación del derecho a la consulta previa si en la zona de influencia de la obra, actividad o proyecto existen asentamientos indígenas o afrocolombianos; (vi) tiene simultáneamente un carácter técnico y otro participativo, en donde se evalúan varios aspectos relacionados con los estudios de impacto ambiental y, en ocasiones, con los diagnósticos ambientales de alternativas, en un escenario a su vez técnico científico y sensible a los intereses de las poblaciones afectadas (Ley 99/93 arts. 56 y ss); y, finalmente, (vii) se concreta en la expedición de un acto administrativo de carácter especial, el cual puede ser modificado unilateralmente por la administración e incluso revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito de su titular, cuando se advierta el incumplimiento de los términos que condicionan la autorización (Ley 99/93 art. 62). En estos casos funciona como garantía de intereses constitucionales protegidos por el principio de prevención y demás normas con carácter de orden público”⁶². Así las cosas, es claro que la Licencia Ambiental actúa como una habilitación administrativa que no confiere derechos a su titular pero que supone un estudio juicioso de las condiciones del desarrollo y ejecución de la actividad y que impone al beneficiario obligaciones que debe cumplir, buscando con ello proteger el medio ambiente y demás intereses constitucionalmente protegidos. Lo anterior se refuerza con la posibilidad que fue dada por la misma ley de revocar la Licencia Ambiental, aún sin el consentimiento de su titular, en aquellos eventos en que no se cumplan los términos en que fue otorgada. Aunado a lo anterior, es claro que la Licencia Ambiental está prevista para aquellas actividades que tienen la potencialidad de generar daño al ambiente, es decir, que la sola existencia del requisito de obtener este tipo de autorización presupone que la actividad a desarrollar genera impactos al ambiente que, como tal, requieren de unas medidas de manejo y control que son incluidas en el acto administrativo por medio del cual se otorga el instrumento, y que deben ser observadas en todo caso por el beneficiario del acto…” (énfasis de la Sala).

De esta manera, resulta diáfano, que el licenciamiento ambiental es un mecanismo que desarrolla o da materialidad del principio de prevención, en tanto parte del conocimiento suficiente de los efectos e impactos que una actividad determinada va a causar, de forma que posibilita la adopción de medidas para prevenirlos o, en su defecto, mitigarlos, corregirlos o compensarlos; empero, el otro principio que guía el desarrollo ambiental es el de precaución, el cual a juicio de la Sala, permite concretar con mayor contundencia el deber de proteger de manera efectiva determinadas áreas de especial importancia ecológica, haciendo que la protección del ambiente prevalezca frente a los derechos económicos, incluso los adquiridos por particulares mediante licencias ambientales y contratos de concesión, en aquellos eventos en que esté probado que la actividad produce un daño, o cuando exista mérito para evitar un daño a los recursos naturales no renovables y a la salud humana.⁶³

Respecto de los principios que guían el desarrollo del derecho ambiental, la Corte Constitucional en la Sentencia C-703 de 2010, indicó:

“…Los principios que guían el derecho ambiental son los de prevención y precaución, que persiguen, como propósito último, el dotar a las respectivas autoridades de instrumentos para actuar ante la afectación, el daño, el riesgo o el peligro que enfrenta el medio ambiente, que lo comprometen gravemente, al igual que a los derechos con él relacionados. Así, tratándose de daños o de riesgos, en los que es posible conocer las consecuencias derivadas del desarrollo de determinado proyecto, obra o actividad, de modo que la autoridad competente pueda adoptar decisiones antes de que el riesgo o el daño se produzcan, con el fin de reducir sus repercusiones o de evitarlas, opera el principio de prevención que se materializa en mecanismos jurídicos tales como la evaluación del impacto ambiental o el trámite y expedición de autorizaciones previas, cuyo presupuesto es la posibilidad de conocer con antelación el daño ambiental y de obrar, de conformidad con ese conocimiento anticipado, a favor del medio ambiente; en tanto que el principios de precaución o tutela se aplica en los casos en que ese previo conocimiento no está presente, pues tratándose de éste, el riesgo o la magnitud del daño producido o que puede sobrevenir no son conocidos con anticipación, porque no hay manera de establecer, a mediano o largo plazo, los efectos de una acción, lo cual tiene su causa en los límites del conocimiento científico que no permiten adquirir la certeza acerca de las precisas consecuencias de alguna situación o actividad, aunque se sepa que los efectos son nocivos…”

De esta manera, en el marco del Estado Social de Derecho y a partir del reconocimiento de la Constitución ecológica como límite estructural a la actividad económica, la Corte Constitucional ha sostenido que los principios de prevención y precaución constituyen pilares del derecho ambiental contemporáneo, en cuanto proyectan la eficacia del orden constitucional sobre el manejo de riesgos ecológicos, conocidos o inciertos, y aseguran la anticipación racional frente a potenciales afectaciones al entorno.

Ahora bien, para dotar de eficacia el principio de precaución, la jurisprudencia constitucional⁶⁴ ha establecido los siguientes requisitos:

“Al leer detenidamente el artículo acusado, se llega a la conclusión de que, cuando la autoridad ambiental debe tomar decisiones específicas, encaminadas a evitar un peligro de daño grave, sin contar con la certeza científica absoluta, lo debe hacer de acuerdo con las políticas ambientales trazadas por la ley, en desarrollo de la Constitución, en forma motivada y alejada de toda posibilidad de arbitrariedad o capricho. Para tal efecto, debe constatar que se cumplan los siguientes elementos: 1. Que exista peligro de daño; 2. Que éste sea grave e irreversible; 3. Que exista un principio de certeza científica, así no sea ésta absoluta; 4. Que la decisión que la autoridad adopte esté encaminada a impedir la degradación del medio ambiente; 5. Que el acto en que se adopte la decisión sea motivado. Es decir, el acto administrativo por el cual la autoridad ambiental adopta decisiones, sin la certeza científica absoluta, en uso del principio de precaución, debe ser excepcional y motivado. Y, como cualquier acto administrativo, puede ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto hace que la decisión de la autoridad se enmarque dentro del Estado de Derecho, en el que no puede haber decisiones arbitrarias o caprichosas, y que, en el evento de que esto ocurra, el ciudadano tiene a su disposición todas las herramientas que el propio Estado le otorga. En este sentido no hay violación del debido proceso, garantizado en el artículo 29 de la Constitución”.

En el mismo sentido, el Consejo de Estado⁶⁵ precisó que “la aplicación del principio de precaución debe hacerse de manera que se observen los requisitos antes mencionados pues no hacerlo puede derivar en la adopción de decisiones arbitrarias, e incluso contrarias a derecho, que se toman, por ejemplo, bajo esquemas de incertidumbre total o en ausencia de un peligro de daño grave e irreversible”; siendo enfático en señalar, que “uno de los elementos esenciales del principio de precaución es la existencia de un mínimo de certeza que, aunque insuficiente e incompleto, permite partir de un punto cierto y no de una ignorancia absoluta. Esto, además, sirve para diferenciar el principio de precaución del de prevención, los cuales son muchas veces utilizados indistintamente. Como se indicó, el principio de precaución parte de que exista un mínimo de seguridad sobre los efectos de la actividad, mientras que el de prevención parte de que se produzca certidumbre en ellos”.

Así, cuando las externalidades negativas de una actividad pueden ser previstas con razonable certeza científica, corresponde aplicar el principio de prevención, el cual se expresa en instrumentos jurídicos como la evaluación del impacto ambiental, las autorizaciones previas y el licenciamiento ambiental. Estos mecanismos permiten que el Estado module, limite o incluso impida el ejercicio de libertades económicas para garantizar la primacía del derecho colectivo al ambiente sano y, con ello, la realización efectiva del principio de sostenibilidad consagrado en el artículo 80 de la Constitución. Por su parte, cuando existe incertidumbre científica o imposibilidad de conocer con precisión las consecuencias de una actividad sobre el medio ambiente –sin que ello signifique ausencia de riesgo–, debe operar el principio de precaución, el cual impide que la duda se traduzca en permisividad institucional y, por el contrario, obliga a actuar con especial diligencia para proteger tanto el entorno como los derechos fundamentales interdependientes.

En consecuencia, tanto la economía constitucional como la protección del ambiente no pueden concebirse como esferas aisladas ni jerárquicamente excluyentes. Por el contrario, la sostenibilidad exige reconocer que el desarrollo económico, la inversión y la actividad empresarial están constitucionalmente condicionados por la existencia de garantías ambientales suficientes, evaluadas en clave de prevención y precaución, como expresión del principio de solidaridad intergeneracional y del carácter finalista del modelo de Estado colombiano. Pues como lo ha dicho el Consejo de Estado⁶⁶, los sistemas humanos y naturales constituyen sistemas socio-ecológicos, por cuanto el “reconocimiento de la biodiversidad como la base del bienestar y calidad de vida del hombre y no solamente como expresión de las diferentes formas de vida ha tomado mayor auge en las últimas décadas. La sociedad ha logrado comprender de mejor forma la relación directa que existe entre la salud y el desarrollo humano, su seguridad y cultura y la biodiversidad”.

Finalmente, la Sala destaca que las anteriores consideraciones no responden a una simple declaración simbólica o retórica, por el contrario, corresponden a una aproximación filosófica de un preciso complejo normativo integrado por la Constitución, desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y reforzado por los instrumentos internacionales que conforman el bloque de constitucionalidad, complejo jurídico que converge en un mandato imperativo de protección del medio ambiente y de la biodiversidad, concebidos como pilares esenciales para la realización de los derechos fundamentales y la garantía del interés de las generaciones presentes y futuras.

Desarrollado el fundamento normativo y axiológico que orienta la transformación del Estado Constitucional hacia una comprensión ecocéntrica y biocultural del derecho, pasa la Sala a abordar el estudio sistemático de la línea jurisprudencial que ha cimentado dicho giro hermenéutico. En este segundo momento, se examinarán las decisiones estructurantes que han conferido el carácter de sujetos de derechos a entidades naturales –en particular las sentencias T-622 de 2016 (río Atrato), STC4360-2018 (Amazonía) y STL10716-2020 (Parque Nacional Natural Los Nevados)– con el fin de identificar las estructuras normativas, principios y reglas jurídicas que han articulado la transición del antropocentrismo funcional hacia un constitucionalismo ecológico robusto, orientado por los principios de interdependencia, justicia ambiental y protección reforzada de los ecosistemas estratégicos.

4. La defensa de la biodiversidad responde a un imperativo categórico del constitucionalismo ecológico: proteger la vida, en todas sus formas, como deber incondicionado de justicia intergeneracional.

El modelo cultural y político del Estado Constitucional contemporáneo ya no se define exclusivamente por el trípode clásico constituido por: i) el principio de juridicidad bajo la preeminencia del texto constitucional; ii) la separación funcional del poder público; y iii) el reconocimiento de los derechos y garantías individuales y sociales de la persona. Pues a este diseño institucional se le ha incorporado, en virtud de una evolución normativa y jurisprudencial sostenida, un nuevo principio estructurante: la responsabilidad solidaria⁶⁸ como fundamento de una comunidad constitucional no solo nacional sino global⁶⁹, orientada a garantizar la existencia digna de los presentes y de las generaciones futuras.

Tal principio entonces, considerado incluso como fundante de nuestro diseño del Estado Social de Derecho⁷⁰, le impone al Estado y al orden jurídico la obligación de integrar, en la interpretación y aplicación del derecho, un contenido material que comprenda no sólo los derechos fundamentales de las personas (sean estos individuales o sociales), sino también la protección del medio ambiente y la biodiversidad, concebidos como condiciones estructurales para el goce efectivo de todos los derechos y como expresión del interés general y de la justicia intergeneracional. En este sentido, esta Sala sostiene, que la misión más elevada del derecho en el Estado Constitucional radica en su capacidad para brindar tutela efectiva a quienes, por su condición de vulnerabilidad, no pueden ejercer directamente la defensa de sus garantías y ello se predica, con mayor razón, respecto de la naturaleza como entidad viviente y vulnerable, cuya protección integral se erige hoy como un imperativo normativo y ético.

Así lo reconoció la Corte Suprema de Justicia en la sentencia STL10716-2020⁷¹, al advertir que “el desafío más grande que tiene el constitucionalismo contemporáneo en materia ambiental, consiste en lograr la salvaguarda y protección efectiva de la naturaleza y las formas de vida asociadas a ella, porque al tratarse de una entidad viviente compuesta por diversos seres, la convierte en sujeto de derechos individualizables, circunstancia que constituye un nuevo imperativo de protección integral y respeto por parte de los Estados y las sociedades”.

Luego, se advierte una transformación en la gramática constitucional contemporánea, en la que los vínculos de pertenencia, los deberes de cuidado (ética del cuidado) y las formas de agencia política ya no se limitan al ser humano individual en su rol clásico de ciudadano, sino que se reconfiguran a partir de una ética relacional y ecocéntrica, en la que se reconoce a la Tierra y a sus múltiples formas de vida como parte constitutiva de la comunidad política. Es así como, en este marco donde la dignidad humana⁷², la justicia ambiental y la protección de los ecosistemas estratégicos se erigen como valores superiores⁷³, resulta jurídicamente legítimo, y éticamente exigible, estructurar una concepción de ciudadanía no restringida a los vínculos territoriales o a la pertenencia política, sino a una categoría ampliada y más comprensiva como lo sería la “Meta-Ciudadanía ecológica” entendida según Eduardo Gudynas⁷⁴, como una forma ampliada de agencia política y jurídica que incorpora no solo a los seres humanos, sino también a los ecosistemas como sujetos de derechos, y que se fundamenta en relaciones de interdependencia, corresponsabilidad y cuidado interestatal, intergeneracional e inter-especie.

Perspectiva que se encuentra firmemente anclada, desde un punto de vista filosófico a partir de una interpretación extensiva, en la teoría del cosmopolitismo kantiano, según la cual todo ser humano debe ser considerado no solo como ciudadano de un Estado, sino como “ciudadano del mundo” (Weltbürger). En su ensayo “Hacia la paz perpetua”, Kant formula el principio según el cual debe respetarse el derecho de hospitalidad universal (obligación negativa de no causar daño a otros) como regla de justicia planetaria⁷⁵; lo que, aplicado al contexto ambiental, este principio implica que los efectos ecológicos de las decisiones locales deben ser evaluados desde su impacto global y transgeneracional, reforzando el carácter imperativo del principio de precaución, del deber de restauración ecológica y de la equidad intergeneracional.

Con este enfoque, la Sala procede a identificar, a partir de la evolución jurisprudencial del constitucionalismo ecológico colombiano, la cual marca un tránsito del enfoque antropocéntrico hacia una concepción ecocéntrica relacional, el conjunto de reglas jurídicas estructurales derivadas de tres decisiones emblemáticas: las sentencias T-622 de 2016, STC4360-2018 y STL10716-2020. Estas providencias, que constituyen hitos fundacionales en la consolidación del nuevo paradigma constitucional ecológico en Colombia, contienen núcleos normativos comunes que permiten el reconocimiento de la naturaleza y de los ecosistemas estratégicos como sujetos de derechos y, habilitan su amparo mediante un régimen de protección constitucional reforzada.

A continuación, se procederá a la extracción sistemática de dichas reglas estructurales, con base en una lectura comparada de las decisiones referidas:

Adviértase, de la jurisprudencia expuesta, que los ecosistemas estratégicos ya no son vistos como simples objetos de regulación administrativa o como bienes jurídicos protegidos de forma instrumental, sino como entidades vivientes titulares de derechos fundamentales; esto es, la protección de tales entidades no se agota en una visión utilitarista o antropocéntrica, sino que responde a la necesidad de asegurar la dignidad ontológica de la naturaleza⁷⁷ y su función esencial en el equilibrio ecosistémico del planeta, que permite la configuración del reconocimiento como sujeto de derechos. Estas decisiones no solo reconfiguran el estatuto jurídico de los ecosistemas estratégicos, sino que instauran un conjunto articulado de reglas jurídicas estructurales, cuyo contenido y alcance será desarrollado en el acápite siguiente. Tales reglas integran una visión ecocéntrica y biocultura, interdependiente e intergeneracional del orden constitucional, y comprenden, entre otras: el reconocimiento de la naturaleza como entidad viviente titular de derechos propios; la exigencia de un régimen de protección constitucional reforzada para ecosistemas estratégicos y vulnerables; la interdependencia ontológica entre naturaleza y especie humana; la procedencia de representación legal para garantizar su defensa efectiva; y la obligación estatal de adoptar medidas de conservación, restauración y no regresividad ambiental, incluso bajo incertidumbre científica. Así, dichas reglas constituyen los pilares normativos que habilitan al Juez constitucional para el reconocimiento jurídico de la naturaleza como sujeto, en armonía con los principios superiores del orden constitucional ecológico contemporáneo.

De manera consecuente, cabe señalar que el enfoque ecocéntrico asumido en las decisiones T-622 de 2016, STC4360-2018 y STL10716-2020 no constituye una ruptura aislada dentro del ordenamiento jurídico colombiano, ni un fenómeno doctrinal exclusivamente del orden jurídico Colombiano. Por el contrario, estas decisiones se inscriben en una tendencia convergente del derecho constitucional contemporáneo, que ha empezado a reconocer la naturaleza como entidad dotada de valor intrínseco y dignidad ontológica, merecedora de protección jurídica en sí misma. Si bien no corresponde a esta Sala realizar un compendio sistemático ni un estudio de derecho comparado en sentido estricto, resulta ilustrativo advertir, algunos ejemplos de jurisdicciones que han transitado caminos normativos y jurisprudenciales que, aunque diversos en sus fundamentos, comparten la convicción de que la protección del equilibrio ecológico constituye un deber jurídico de orden superior, inscrito en una ética de la corresponsabilidad intergeneracional y en un paradigma relacional entre los seres humanos y el entorno natural; veamos:

Finalmente, encuentra la Sala que, en la misma dirección, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, mediante la Opinión Consultiva OC-32/25 del 29 de mayo de 2025⁸⁸, respondió a las solicitudes formuladas por las Repúblicas de Chile y Colombia sobre el alcance de las obligaciones de los Estados frente a la crisis climática, en el marco del derecho internacional de los derechos humanos. En ese contexto, y con especial énfasis en la dimensión ecológica de los derechos humanos, el Tribunal interamericano abordó de manera expresa el tema de la “protección de la naturaleza como sujeto de derechos”, fijando estándares jurídicos relevantes en materia de deberes estatales de preservación, prevención y garantía.

En atención a su especial significación jurídica y hermenéutica, se procede a citar in extenso el fragmento correspondiente:

“…279. Los ecosistemas constituyen sistemas complejos e interdependientes, en los cuales cada componente desempeña un papel esencial para la estabilidad y continuidad del conjunto. La degradación o alteración de estos elementos puede provocar efectos negativos en cascada que afectan tanto a las demás especies como al ser humano, en su calidad de parte de dichos sistemas. El reconocimiento del derecho de la Naturaleza a mantener sus procesos ecológicos esenciales contribuye a la consolidación de un modelo de desarrollo verdaderamente sostenible, que respete los límites planetarios y garantice la disponibilidad de los recursos vitales para las generaciones presentes y futuras. Avanzar hacia un paradigma que reconozca derechos propios a los ecosistemas resulta fundamental para la protección de su integridad y funcionalidad a largo plazo, y proporciona herramientas jurídicas coherentes y eficaces frente a la triple crisis planetaria a fin de prevenir daños existenciales antes de que estos alcancen un carácter irreversible. 280. Este reconocimiento permite superar concepciones jurídicas heredadas, que concebían a la Naturaleza exclusivamente como objeto de propiedad o recurso explotable. Reconocer a la Naturaleza como sujeto de derechos implica también visibilizar su rol estructural en el equilibrio vital de las condiciones que hacen posible la habitabilidad del planeta. Este enfoque fortalece un paradigma centrado en la protección de las condiciones ecológicas esenciales para la vida y empodera a comunidades locales y pueblos indígenas, quienes históricamente han sido guardianes de los ecosistemas y poseen conocimientos tradicionales profundos sobre su funcionamiento. 281. La Corte destaca, además, que este enfoque resulta plenamente compatible con las obligaciones generales de adoptar disposiciones de derecho interno (artículo 2 común a la Convención Americana y al Protocolo de San Salvador), así como con el principio de progresividad que rige la realización de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (artículo 26 de la Convención y artículo 2 del Protocolo de San Salvador). En efecto, la protección de la Naturaleza, en tanto sujeto colectivo de interés público, proporciona un marco propicio para que los Estados —y otros actores relevantes— avancen en la construcción de un sistema normativo global orientado hacia el desarrollo sostenible. Tal sistema es esencial para preservar las condiciones que sustentan la vida en el planeta y garantizar un entorno digno y saludable, indispensable para la realización de los derechos humanos. Esta comprensión resulta coherente con una interpretación armónica de los principios pro natura y pro persona. 282. Asimismo, la Corte recuerda que, conforme al artículo 29 de la Convención Americana, la interpretación de los derechos protegidos en el sistema interamericano debe guiarse por una perspectiva evolutiva, en consonancia con el desarrollo progresivo del derecho internacional de los derechos humanos. En este sentido, el reconocimiento de la Naturaleza como sujeto de derechos no introduce un contenido ajeno al corpus iuris interamericano, sino que representa una manifestación contemporánea del principio de interdependencia entre los derechos humanos y el ambiente. Esta interpretación, además, se alinea con los avances del derecho internacional ambiental, que ha afirmado principios estructurales como la equidad intergeneracional, el principio precautorio y el deber de prevención, todos ellos orientados a preservar la integridad de los ecosistemas frente a amenazas actuales y futuras. 283. A partir de esta comprensión, la Corte subraya que los Estados no sólo deben abstenerse de actuar en forma que cause un daño ambiental significativo, sino que tienen la obligación positiva de adoptar medidas para garantizar la protección, restauración y regeneración de los ecosistemas (infra párrs. 364-367 y 559). Estas medidas deben ser compatibles con la mejor ciencia disponible y reconocer el valor de los saberes tradicionales, locales e indígenas. Asimismo, deben estar orientadas por el principio de no regresividad y asegurar la plena vigencia de los derechos de procedimiento (supra párr. 240 e infra párrs. 468, 478 y 480). 284. El Tribunal destaca los esfuerzos realizados en el plano internacional para promover una perspectiva integradora en la protección de la Naturaleza. En este sentido, resalta que la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982 afirma que “[l]a especie humana es parte de la naturaleza y la vida depende del funcionamiento ininterrumpido de los sistemas naturales que son fuente de energía y de materias nutritivas”, y que “[t]oda forma de vida es única y merece ser respetada, cualquiera que sea su utilidad para el hombre y con el fin de reconocer a los demás seres vivos su valor intrínseco, el hombre ha de guiarse por un código de acción moral”. Este instrumento también señala que “[s]e respetará la naturaleza y no se perturbarán sus procesos esenciales”. Por su parte, el Convenio sobre la Diversidad Biológica reconoce en su preámbulo el “valor intrínseco de la diversidad biológica y los valores ecológicos, genéticos, sociales, económicos, científicos, educativos, culturales, recreativos y estéticos de la diversidad biológica y sus componentes”. En desarrollo de este Convenio, el Marco Global para la Diversidad Biológica de Kunming- Montreal establece que “[t]anto la naturaleza como las contribuciones de la naturaleza a las personas son esenciales para la existencia humana y una buena calidad de vida […]”. Asimismo, la Corte destaca que el Acuerdo relativo a la Conservación y el Uso Sostenible de la Diversidad Biológica Marina en las Zonas Situadas Fuera de la Jurisdicción Nacional tiene como uno de sus propósitos asegurar “la buena gestión del océano en las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional, en nombre de las generaciones presentes y futuras […] conservando el valor inherente de la diversidad biológica”. 285. Este Tribunal toma nota de la adopción por parte de la Asamblea General de las Naciones Unidas de quince resoluciones y trece informes en los que se evidencia el creciente reconocimiento de la jurisprudencia de la Tierra y de los derechos de la Naturaleza a nivel mundial. De manera complementaria, en el Pacto para el Futuro adoptado por los Estados miembros de las Naciones Unidas en 2024, se declara “la urgente necesidad de un cambio fundamental en [su] enfoque con el fin de alcanzar un mundo en el que la humanidad viva en armonía con la naturaleza”. 286. Finalmente, la Corte observa una tendencia normativa y jurisprudencial creciente que reconoce a la Naturaleza como sujeto de derechos. Esta tendencia se refleja en decisiones judiciales a nivel regional y global, así como en los ordenamientos internos de distintos países en el continente americano, como Canadá, Ecuador, en algunos estados de Estados Unidos de América, Bolivia, Brasil, México, Panamá y Perú…” (énfasis de la Sala).

Como se aprecia, la Corte Interamericana no sólo reafirma la interdependencia estructural entre los derechos humanos y la protección de la naturaleza, sino que consolida un giro paradigmático en la comprensión jurídica del ambiente, al reconocer a la naturaleza como sujeto de derechos dotado de valor intrínseco. Este desarrollo normativo y hermenéutico contribuye a robustecer el constitucionalismo ecológico latinoamericano, en tanto promueve una visión integradora que articula el principio de interdependencia, la justicia intergeneracional y la ética de la responsabilidad frente a la crisis ecológica. Así, la dignidad ontológica de la naturaleza y su reconocimiento como sujeto colectivo de interés público, se configuran como fundamentos normativos indispensables que permiten transformar, a partir del principio de realidad y con enfoques antiformalistas según la cual el derecho no es meramente una estructura textual sino una práctica social vivida en constante interpretación y transformación, la arquitectura jurídica del Estado constitucional contemporáneo que armonice la justicia ambiental, ya no sólo desde lo local sino que también, como se indicó en las consideraciones iniciales de este apartado, desde lo global.

En consecuencia, y conforme a la estructura metodológica previamente definida para abordar los problemas jurídicos planteados, pasa la Sala a confrontar los desarrollos normativos y jurisprudenciales antes sistematizados, con las condiciones ecológicas, funcionales y territoriales del Páramo de Santurbán. Ello con el propósito de establecer si se configuran los presupuestos jurídicos necesarios para su reconocimiento como sujeto de derechos y, en esa medida, valorar la procedencia de su inclusión dentro de un régimen de protección constitucional reforzada, a partir de su carácter estratégico, su vulnerabilidad estructural y su función ecosistémica esencial para la garantía de derechos colectivos fundamentales como el ambiente sano, el agua y el desarrollo sostenible. Esta fase del análisis constituye el momento de concreción hermenéutica, donde los principios estructurales del constitucionalismo ecológico⁸⁹ se proyectan sobre un ecosistema específico, en aras de asegurar una justicia ambiental efectiva y con vocación de futuro.

5. Determinación de la procedencia constitucional del reconocimiento del Páramo de Santurbán como sujeto de derechos: análisis de viabilidad jurídica a partir de su vulnerabilidad estructural y función ecosistémica.

De lo expuesto se advierte, que en el contexto del constitucionalismo ecológico contemporáneo, el reconocimiento de la naturaleza como sujeto de derechos no puede entenderse como un acto de creación jurídica ex nihilo, esto es, como si el Juez o el legislador instituyera desde la nada una nueva categoría ontológica sin fundamento previo; pues, como quedó visto, lo que acontece es una operación jurídica y axiológica de reconocimiento a partir del constitucionalismo contemporáneo, no de invención, siendo que se trata de visibilizar y normativizar una realidad ontológica preexistente que, podría decirse, ha sido históricamente invisibilizada por el paradigma antropocéntrico.

Así, se logra apreciar, de las consideraciones ad supra, que la naturaleza, en cuanto realidad viviente, interdependiente, dotada de finalidad propia, posee un valor intrínseco que no deriva de su utilidad para el ser humano, sino de su papel constitutivo en el equilibrio de la vida planetaria. Precisamente, dicha condición, es la que justifica su tutela jurídica en tanto entidad digna por sí misma, conforme a lo que a partir de la jurisprudencia reciente (nacional e internacional) se puede denominar “dignidad ontológica”. Luego, desde esta perspectiva, el rol del Juez Constitucional no consistió en fabricar un nuevo sujeto desde el vacío normativo sino en, si se quiere o permite está referencia, remover el velo antropocéntrico que ha negado personalidad a entidades vivientes como ríos, bosques, páramos o montañas, para así reconocerles la calidad de titulares de derechos por razón de su existencia, su función ecológica y su dignidad intrínseca. En esa medida, se insiste, el tránsito hacia esta nueva realidad jurídica no implicó una invención caprichosa, sino una transformación epistémica, que reconoce que el derecho debe adecuarse a las exigencias de una justicia inter-especie y ecosistémica; donde el reconocimiento judicial de la naturaleza como sujeto de derechos, no es un acto de soberanía normativa arbitraria, sino la respuesta del derecho viviente a una realidad existencial y ecológica que exige una nueva comprensión del vínculo entre humanidad y biosfera.

Bajo este entendido, tal y como se planteó en esta providencia al momento de delimitar el problema jurídico y establecer la metodología de la decisión, le corresponde ahora a la Sala resolver el problema jurídico formulado en los siguientes términos:

Para dar respuesta al problema jurídico, la Sala identificará de manera razonada, las reglas jurídicas estructurales que habilitan la transición desde una visión antropocéntrica a una concepción ecocéntrica del orden constitucional y, que conforman un cuerpo normativo y hermenéutico, bajo el cual la naturaleza, en tanto entidad viviente, interdependiente y dotada de valor intrínseco, puede ser reconocida como sujeto de derechos.

Ahora bien, el análisis de identificación de las reglas jurídicas estructurales que habilitan el reconocimiento de la naturaleza como sujeto de derechos fundamentales⁹⁰, sin necesidad de mediación antropocéntrica y con capacidad para ser representada jurídicamente a través de mecanismos de tutela institucional y comunitaria, se realizará desde la concepción del constitucionalismo desde una perspectiva ecocéntrica, tal como ha sido delineado por la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia en las sentencias T-622 de 2016, STC4360-2018 y STL10716-2020, en complementariedad con la jurisprudencia de la CIDH. Adviértase, que las reglas que se identifican, lejos de constituir postulados aislados, se configuran en parámetros de interpretación y actuación que aseguran una protección efectiva, coherente y progresiva de los ecosistemas estratégicos. Este marco normativo permite, a su vez, proyectar la aplicación judicial hacia la consolidación de un modelo constitucional que asume la vida, en todas sus formas (enfoque biocéntrico), como centro axiológico y jurídico de la arquitectura normativa.

Identificadas las reglas, se desarrollará una “subsunción progresiva”, a modo de test, a la realidad particular del Páramo de Santurbán desde sus condiciones fácticas, ecológicas, funcionales y territoriales; este análisis permitirá a la Sala: i) Determinar si dicho ecosistema estratégico cumple con los presupuestos constitucionales exigidos para ser considerado sujeto de derechos; ii) Establecer si concurren las condiciones de función ecológica vital, interdependencia con derechos fundamentales, amenaza estructural; y, iii) Evaluar la viabilidad de su inclusión en un régimen de protección constitucional reforzada, conforme a su importancia ambiental, vulnerabilidad estructural y carácter estratégico.

Este método, al entender de esta Sala de decisión, asegura una respuesta jurídica rigurosa, argumentativamente suficiente y sistemáticamente coherente, conforme al mandato de protección reforzada del artículo 79 de la Constitución, al principio de justicia intergeneracional y a la dignidad ontológica de la naturaleza; que justifica su reconocimiento como entidad viviente merecedora de tutela constitucional directa.

Una vez delimitado el método de análisis constitucional que orientará la resolución del caso, corresponde ahora a la Sala desarrollar, de manera sistemática y escalonada, el conjunto de reglas jurídicas estructurales que, conforme a la línea jurisprudencial consolidada y al bloque de constitucionalidad ecológico, configuran el estándar de procedencia para la declaratoria de la naturaleza como sujeto de derechos fundamentales⁹¹. Dichas reglas, que se integran entre sí de forma secuencial y no excluyente, constituyen parámetros normativos de verificación que, al ser cumplidos en su totalidad, permiten justificar constitucionalmente el tránsito desde un régimen de protección objetivada hacia un régimen de titularidad jurídica directa por parte de entidades naturales vivientes. Veamos:

5.1. Regla 1: Habilitación constitucional directa del Juez para reconocer ecosistemas como sujetos de derechos.

El Juez del Estado Constitucional contemporáneo⁹², en virtud de la eficacia directa de la “Constitución Ecológica” y del bloque de constitucionalidad bajo un enfoque ecocéntrico, está facultado para reconocer, en virtud del principio de eficacia normativa del bloque de constitucionalidad, a los ecosistemas como sujetos de derechos cuando se acredite su importancia vital y su vulnerabilidad estructural frente a amenazas antrópicas, incluso en ausencia de regulación legal específica; reconociendo que la protección de la naturaleza se justifica no solo por su utilidad para los seres humanos, sino por su valor intrínseco⁹³, como realidad digna de protección por derecho propio.

Así, debe tenerse en cuenta, que el Estado Constitucional inspirado en una lectura ecocéntrica, reclama un mayor dinamismo del Juez y una especial sensibilidad con la realidad viviente que le rodea; no en vano la Corte Constitucional en la sentencia C 086 de 2016 reconoció expresamente que: “El Juez del Estado social de derecho es uno que ha dejado de ser el “frío funcionario que aplica irreflexivamente la ley”⁹⁴, convirtiéndose en el funcionario -sin vendas- que se proyecta más allá de las formas jurídicas, para así atender la agitada realidad subyacente y asumir su responsabilidad como un servidor vigilante, activo y garante de los derechos materiales”; con lo cual, puede afirmarse, que el Juez que de la actualidad no es un ente pasivo, ni como decía Montesquieu, “nada más que la boca que pronuncia las palabras de la ley, incapaces de moderar su fuerza y vigor”⁹⁵, por el contrario es un Juez empoderado tendiente a materializar un orden justo que se soporte en decisiones que consulten la realidad, pues como dijera Luis Prieto Sanchís, en el Estado Constitucional se “tiene que pagar ese precio, un precio que supone confiar a los jueces la última palabra sobre la ley y, en general, sobre la legitimidad de toda norma o decisión”⁹⁶, cuyo protagonismo, aclara la Sala, no puede entenderse como una cuota de esnobismo, o de novelería doctrinaria y/o jurisprudencial, sino que es el cumplimiento de una virtud pasiva que toma preeminencia ante la inacción del diálogo social por parte del legislador o de la administración pública.

Con la anterior claridad, advierte la Sala que la naturaleza (en su concepción más amplía la biosfera) es reconocida como sujeto de derechos no en virtud de cualidades clásicas como la racionalidad, la autonomía o la identidad individualizada (propias del paradigma antropocéntrico del sujeto jurídico), sino porque encarna la manifestación originaria de la vida, dotada de una finalidad intrínseca dirigida a preservar la continuidad de la existencia en todas sus formas, en términos de la CIDH, es “visibilizar su rol estructural en el equilibrio vital de las condiciones que hacen posible la habitabilidad del planeta”⁹⁷. Esta orientación finalista, que expresa una lógica propia de autorregulación y persistencia vital, le confiere una dignidad ontológica que justifica su tutela jurídica como fin en sí misma y no como mero instrumento del interés humano.

En este contexto, el reconocimiento judicial de la naturaleza como sujeto de derechos no constituye una innovación arbitraria ni una creación ex nihilo, sino una consecuencia necesaria del mandato constitucional de protección integral del ambiente, interpretado desde el paradigma del constitucionalismo ecológico. Así, el Juez constitucional no actúa fuera del derecho, sino desde su núcleo más normativo y axiológico, cuando otorga titularidad jurídica a los ecosistemas vulnerables, con fundamento en su dignidad ontológica y su función estructural para la vida.

Así las cosas, en el presente asunto, se satisface el presupuesto de habilitación judicial directa, en tanto las acciones populares activadas por el Municipio de Bucaramanga y el señor Antonio José Serrano Martínez, constituyen una vía constitucional idónea no sólo para la defensa de los derechos colectivos al ambiente sano, al agua y al equilibrio ecológico, los cuales, en el marco del constitucionalismo ecológico, no pueden desvincularse del reconocimiento de la naturaleza como sujeto de derechos; sino que, además, para que el Juez Constitucional Popular asuma un rol constituyente en la configuración de su titularidad, especialmente cuando se verifique una situación estructural de amenaza ecológica, una función ecosistémica esencial y una alta vulnerabilidad, pues son aspectos que imponen al Juez el deber ineludible de tutelar, desde el valor intrínseco de la vida no humana, los fundamentos ontológicos de la existencia compartida.

Ahora, si bien la habilitación constitucional del Juez para reconocer derechos a la naturaleza constituye una premisa indispensable del constitucionalismo ecológico contemporáneo, regla que se satisface en el presente asunto, está por sí sola no resulta suficiente para declarar el Páramo de Santurbán como sujeto de derechos. Se impone, en consecuencia, la necesidad de verificar, en el presente caso, el cumplimiento escalonado y concurrente de las restantes reglas estructurales que la Sala puede extraer a través de un proceso hermeneútico y, que conforman el núcleo normativo del reconocimiento de ecosistemas estratégicos como titulares de derechos. Solo mediante este recorrido argumentativo integral será posible establecer si concurren los presupuestos jurídicos requeridos para conferirle al Páramo de Santurbán tal condición, con la consiguiente procedencia de un régimen de protección constitucional reforzada.

5.2. Regla 2: Presencia de una entidad natural viviente, funcional e interdependiente, con valor intrínseco y rol ecológico estratégico.

Pues bien, como ha sido desarrollado en las consideraciones precedentes, la norma fundamental de Colombia tiene una connotación de ser una Constitución Ecológica que incorpora un firme compromiso con la protección del ambiente, enmarcado en los principios de precaución, sostenibilidad, justicia intergeneracional y biodiversidad. Este compromiso, lejos de agotarse en los textos internos, se ve robustecido, gracias al principio de complementariedad determinado por el bloque de constitucionalidad, el cual permite integrar instrumentos internacionales vinculantes y criterios jurisprudenciales desarrollados por tribunales supranacionales sobre la protección de la naturaleza. A ello se suma una realidad ineludible, y es precisamente la condición de Colombia como país megabiodiverso, reconocido internacionalmente por albergar una de las mayores concentraciones de biodiversidad del planeta. Esta realidad impone al Estado colombiano una especial responsabilidad constitucional, orientada no solo a conservar y restaurar su riqueza natural, sino a garantizar que dicha protección se traduzca en acciones jurídicas eficaces y diferenciadas frente a los ecosistemas más frágiles y estratégicos.

Así, debe señalarse, que la Corte Constitucional ya desde la Sentencia C-519 de 1994, reconocía, del estudió de la constitucionalidad de las Leyes aprobatorias del Convenio sobre Diversidad Biológica de Río de Janeiro de 1992, que:

“…Colombia es uno de los países que mayor interés debe tener respecto de los acuerdos internacionales en materia de biodiversidad. La razón es, por lo demás, sencilla: nuestro país ha sido reconocido a nivel mundial como uno de los centros biológicos de mayor diversidad. Sobre el particular, basta con remitirnos a la exposición de motivos […] cuando presentaron ante el Congreso el proyecto de ley correspondiente al Convenio de Diversidad ya referenciado: “países como Colombia, catalogados como 'megabiodiversos' no pueden darse el lujo de anular una de las ventajas comparativas más críticas en las relaciones internacionales y la economía del siglo XXI: los recursos genéticos y la diversidad biológica. En muchos casos esta ventaja es absoluta cuando se trata de especies endémicas, es decir únicas y no repetidas en lugar alguno del planeta (...). “Colombia es uno de los 13 países del planeta que concentran el 60 por ciento de la riqueza biológica. […] Nuestro país reúne aproximadamente el 10 por ciento de todas las especies animales y vegetales del globo, aunque representa menos del 1 por ciento de la superficie terráquea. Esta característica ubica al país en uno de los primeros lugares en diversidad de especies por unidad de área, y número total de especies. “Un tercio de las 55.000 especies de plantas de Colombia son endémicas, lo que se considera una riqueza sin igual, equivalente al 10% del total identificado (Bundestag, 1990). El país cuenta, por ejemplo, con el 15% de las especies de orquídeas clasificadas mundialmente; con más de 2.000 plantas medicinales identificadas y con un número elevado de especies de frutos comerciales, silvestres o apenas localmente cultivados, que son comestibles o que pueden llegar a ser utilizados para el mejoramiento genético de especies cultivadas. “En el país se han clasificado 338 especies de mamíferos, lo que representa un 8% del total de las conocidas en el Planeta; el 15% de las especies primates vivientes; 1.754 especies de aves (18%); y casi 3.000 vertebrados terrestres.”…”

Con base en el marco constitucional y ecológico, la Sala parte de la premisa que los ecosistemas que presentan condiciones de vulnerabilidad estructural o fragilidad ecológica (como ríos, páramos, parques naturales o zonas de megabiodiversidad) deben ser objeto de un régimen de protección constitucional reforzada, con medidas efectivas, integrales y progresivas orientadas a su conservación, mantenimiento y restauración. Empero, para que ello sea así, de acuerdo con la articulación entre la constitución ecológica y la dimensión económica del orden constitucional, resulta jurídicamente exigible que la entidad natural cuya protección se reclama posea una función ecológica vital para el sostenimiento de ciclos hidrológicos, climáticos, biológicos o ecosistémicos, o que represente un nodo estratégico en la red ecológica regional o nacional. Esta condición permite justificar su singular relevancia como bien jurídico digno de protección reforzada y su potencial titularidad de derechos.

En esa medida, es procedente el reconocimiento jurídico de una entidad natural como sujeto de derechos cuando esta se identifica como un sistema viviente dinámico, dotado de funcionalidad ecológica propia, interdependencia con otras formas de vida y valor intrínseco, independientemente de su utilidad para la especie humana, pues el orden constitucional parte del reconocimiento irrestricto de la biodiversidad. Este reconocimiento aplica especialmente a ecosistemas estratégicos cuya integridad resulta indispensable para el equilibrio ecosistémico, la regulación hídrica, la biodiversidad y la habitabilidad planetaria.

Ahora, con el fin de desarrollar la segunda regla jurídica estructural, referida a la exigencia de que el ecosistema cuyo reconocimiento se postula como sujeto de derechos reúna condiciones ecológicas y funcionales que justifiquen tal declaración, la Sala considera necesario reiterar el precedente fijado en la Sentencia C-035 de 2016, la cual se erige como un referente interpretativo vinculante que orienta la determinación del carácter vital del páramo en relación con el principio de conservación ecosistémica y la necesidad de asegurar su integridad funcional para garantizar los derechos colectivos. En dicha providencia, la Corte Constitucional realizó una caracterización precisa del ecosistema de páramo como estructura ecológica esencial, subrayando su papel insustituible en la regulación hídrica, la captura de carbono, el mantenimiento de la biodiversidad y, en general, en la estabilidad de los sistemas de vida que dependen de él. Esta línea jurisprudencial resulta especialmente pertinente, en la medida en que permite identificar si el Páramo de Santurbán satisface el estándar funcional y ecológico que legitima su inclusión dentro de un régimen de protección constitucional reforzada y, por ende, su reconocimiento como sujeto de derechos. Por ello, se transcriben in extenso algunos apartes de dicha sentencia que, por su valor argumentativo, permiten fundamentar esta segunda regla con mayor precisión.

Así, la Corte Constitucional destacó, que “el ecosistema de páramo no existe sino en determinadas áreas de nuestro planeta. Este tipo de ecosistema es propio en la región tropical Andina, que incluye ciertas zonas de Centroamérica, y según algunas clasificaciones, también en las cumbres frías de algunas regiones tropicales de Asia, África y Oceanía⁹⁸. Dentro de los países en los que existen estos ecosistemas, Colombia es el que tiene el mayor porcentaje de páramos a nivel mundial en una extensión de 1.925.410 hectáreas, lo que equivale al 2% del territorio nacional⁹⁹.”

Respecto de los servicios ambientales que se derivan de los ecosistemas de Páramo, resaltó la Corte Constitucional, que “son una pieza clave en la regulación del ciclo hídrico (en calidad y disponibilidad), en razón a que son recolectores y proveedores de agua potable de alta calidad y fácil distribución. Por otra parte, los páramos son “sumideros” de carbono, es decir, almacenan y capturan carbono proveniente de la atmósfera, según los cálculos más conservadores, al menos diez veces más que los bosques tropicales¹⁰⁰, con lo cual contribuyen a mitigar los efectos del calentamiento global”; frente a lo cual, explicó:

“…El páramo como regulador del ciclo hídrico 143. En los ecosistemas de páramo nacen las principales estrellas fluviales del país, las cuales abastecen de agua a más del 70% de los colombianos¹⁰¹. Lo anterior se debe a que “el páramo es un sitio clave donde se presenta la ‘cosecha’ de agua de las lluvias y nieblas que se almacena en lagunas glaciares, turberas, pantanos y en los suelos humíferos”¹⁰² y que es “retenida por un periodo relativamente largo y liberada lenta y constantemente”¹⁰³. Así, debido a la función retenedora y proveedora de agua dulce es que se afirma que estos ecosistemas son reguladores del ciclo hídrico o “productores de agua”. Dicha función resulta de suma importancia, pues ello impacta de forma positiva en la calidad, disponibilidad y accesibilidad del recurso. a. Calidad y potabilidad del recurso 144. La calidad del agua proveniente de los páramos es una consecuencia del proceso de infiltración de las aguas lluvias y de niebla que ocurre en estos ecosistemas. De manera sintética, se ha afirmado que la potabilidad del agua sucede cuando ésta se filtra hasta cierta profundidad y sufre algunas modificaciones, proceso en el cual se descomponen y disuelven diversos minerales que se separan del recurso hídrico, el cual pasa al subsuelo y se convierte en agua freática, la cual alimentará los acuíferos subterráneos, principal fuente de agua de nacederos, quebradas y ríos¹⁰⁴. De lo anterior se infiere que el proceso de recepción, infiltración y liberación del recurso es lento y constante, lo cual evita la erosión del suelo y permite que el agua esté disponible de manera continua para el consumo. 145. Como complemento de lo anterior, se ha podido establecer que la calidad del agua captada en cercanías a zonas de páramo es de mejor calidad que aquella proveniente de otras fuentes por lo cual los costos de tratamiento del recurso son inferiores¹⁰⁵. Lo anterior implica que la calidad del recurso hídrico proveniente de los páramos no sólo impacta positivamente en la calidad de vida de los habitantes en términos de potabilidad, sino que también tiene un impacto positivo desde el punto de vista económico, ya que los menores costos de tratamiento de la misma influyen en la determinación de la tarifa, y garantizan que personas pertenecientes a distintos niveles socioeconómicos tengan acceso a ella. b. Disponibilidad del recurso 146. La disponibilidad del recurso puede ser abordada desde distintas perspectivas. En primer lugar puede ser analizada como sostenibilidad, lo cual hace referencia a las obligaciones que tiene el Estado para garantizar el cuidado, protección, preservación, conservación y recuperación de los recursos naturales¹⁰⁶, y en particular del recurso hídrico para los habitantes y para las generaciones venideras, en virtud del principio de responsabilidad intergeneracional consagrado en la Declaración de Río de Janeiro de 1992. Debido a que los ecosistemas de páramo son receptores del recurso hídrico y a que el proceso de liberación del recurso es lento, mientras se protejan dichos ecosistemas el proceso de recepción e infiltración del agua garantizará la disponibilidad del mismo. 147. En segundo lugar, la disponibilidad se puede ver como continuidad, lo cual hace referencia a la regularidad con la que se suministra el agua. En concordancia con el argumento antes indicado, debido a que el proceso de liberación del recurso es lento y constante, mientras el proceso natural del páramo no se vea comprometido, la continuidad en la prestación de este servicio ambiental será regular, lo cual incide de manera directa en el goce efectivo del derecho fundamental al agua por parte de la población. c. Accesibilidad 148. Uno de los motivos por los cuales los ecosistemas de páramo son considerados ecosistemas estratégicos, es su proximidad a centros poblados con alta densidad demográfica¹⁰⁷. Ello permite que los ecosistemas de páramo sean una de las principales fuentes de captación del recurso hídrico porque el transporte y suministro del mismo es más sencillo y económico, toda vez que el agua no debe recorrer grandes distancias para ser llevada a los lugares de donde se capta para su posterior utilización y se canaliza y/o distribuye mayormente por efecto de la gravedad¹⁰⁸. El páramo como sistema de captura de carbono 149. Como se mencionó con anterioridad, el páramo también presta un servicio ambiental como sistema de captura de carbono. Ello encuentra su sustento en que “[e]l suelo más común en paramos es de origen volcánico y se conoce técnicamente como andosol, del japonés que significa ‘tierra negra’. Este color negro viene del alto contenido de materia orgánica, que por las bajas temperaturas no se descompone fácilmente.”¹⁰⁹ En consecuencia, los altos contenidos de materia orgánica junto con el material volcánico presente en suelo de los páramos, forman “complejos órganominerales, [que] contribuyen a aumentar la capacidad de retención y regulación del agua y el almacenamiento de carbono.”¹¹⁰ En esta medida, los páramos juegan un rol importante en la mitigación del cambio climático en tanto que se trata de depósitos naturales de carbono, ya que “(…) las características del suelo y su vegetación permiten al páramo hacer grandes capturas y acumulaciones del dióxido de carbono que, como resultado de procesos industriales, se presenta en la atmósfera y causa daños en la capa de ozono e influye negativamente en el cambio climático global. Por eso en los páramos hay grandes cantidades de carbono que, de no estar atrapados en sus suelos, estarían en la atmósfera.”¹¹¹ 150. En atención a las características del suelo y la vegetación del páramo es que se ha afirmado que la capacidad de captura y de almacenamiento de carbono en los ecosistemas de páramo es mayor que la del bosque tropical. En esa medida, el páramo no solo debe ser protegido en tanto que es un recurso de la naturaleza, sino en atención a los servicios ambientales que presta, los cuales resultan estratégicos para contribuir a mitigar el cambio climático y a garantizar el acceso al agua potable. La biodiversidad en el ecosistema de páramo 151. La importancia de su protección también radica en que se trata de un ecosistema biodiverso, una característica que, como se verá a continuación, está íntimamente relacionada con las funciones que presta el páramo como regulador del ciclo hídrico y como sumidero de carbono. Según el CDB, la diversidad biológica o biodiversidad se entiende como “(…) la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos entre otras cosas, los ecosistemas terrestres y marinos y otros ecosistemas acuáticos y los complejos ecológicos de los que forman parte; comprende la diversidad dentro de cada especie, entre las especies y de los ecosistemas”. A modo de referencia, la biodiversidad de la flora y la fauna presente en los páramos de Colombia se refleja en la existencia de “(…) aproximadamente 3379 especies de plantas; 70 especies de mamíferos, 154 especies de aves y 90 especies de anfibios.” Así mismo, se destaca la presencia del oso andino, el cóndor y el puma entre otras especies, las cuales habitan entre el páramo y los bosques…”

Así las cosas, advierte la Sala, a partir de las argumentaciones en las cuales se fundamentó el juicio de constitucionalidad desarrollado en la sentencia C-035 de 2016, que los ecosistemas de Páramo tienen un carácter único, irreductible e insustituible, de relevancia no sólo para Colombia sino también mundial¹¹², pues se le concibe como una realidad viviente que tiene una finalidad propia en la regulación hídrica, en la captura de carbono y en el sostenimiento de múltiples formas de vida (humanas y no humanas); estas condiciones hacen que se revele su singularidad ecológica estratégica lo que, en términos jurídicos, justifica su protección reforzada.

Si bien las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional, claramente se hacen extensibles al Páramo de Santurbán y sería suficientes para justificar los servicios ambientales de este complejo ecosistémico; advierte la Sala que, de acuerdo con el documento “¿Agua sí, oro no? Anclajes del extractivismo y el ambientalismo en el páramo de Santurbán”¹¹³ aportado por el “Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt”¹¹⁴, el Complejo del Páramo de Santurbán, tiene una funcionalidad vital, al considerársele “una zona clave para la provisión de agua”; así, se determinó, que “el agua que proviene de este complejo drena hacia las cuencas del Magdalena (al occidente) y del Catatumbo (al oriente), a través de ocho subzonas hidrográficas de importancia regional”; siendo la “unidad occidental de Santurbán” la fuente del río Suratá que “abastece parte del sistema del Acueducto Metropolitano de Bucaramanga (AMB), el cual surte a más de 1’300.000 habitantes del área metropolitana. Del agua de esta vertiente también se abastecen las cabeceras de Vetas, Suratá, Charta y California, y numerosos acueductos veredales”. En tanto que, la “unidad nororiental abarca zonas que corresponden a las zonas altas de la zona hídrica de los ríos Catatumbo y Arauca (…). La mayor demanda de agua de esta zona proviene de la cuenca del río Zulia, que aporta agua al acueducto de Cúcuta (capital departamental) y soporta gran parte de las actividades productivas de la región, incluyendo la generación de energía eléctrica. Numerosos acueductos municipales y veredales de otras cuencas también se benefician del agua de esta vertiente”.

De lo expuesto, considera esta Sala que la preservación del Páramo de Santurbán debe partir del reconocimiento de su carácter de ecosistema estratégico, cuya funcionalidad ecológica está intrínsecamente ligada a su condición de productor, regulador y almacenador del recurso hídrico. En efecto, los servicios ecosistémicos que presta este sistema natural se articulan de manera directa y estructural con el ciclo del agua, lo cual determina no solo su relevancia ambiental, sino también su centralidad para la garantía del derecho colectivo al acceso al agua potable, la protección del ambiente sano y la sostenibilidad intergeneracional del territorio.

En esa medida, a partir de la acreditación científica y normativa que fue analizada por la Corte Constitucional, así como del documento del “Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt”, puede advertir la Sala que, dada la funcionalidad vital del Páramo, dicha unidad ecológica estratégica que trasciende su utilidad instrumental o de simple medio, ante su deterioro comprometería no solo la sostenibilidad ambiental del territorio nacional, sino el goce efectivo de derechos fundamentales de presentes y futuras generaciones (a saber, la vida, acceso al agua potable, la protección del ambiente sano y la mitigación del cambio climático); precisamente, esa interdependencia vital de todos los seres vivos en el ecosistema global (biosfera) “nos obliga a pensar en un solo mundo, en un proyecto común”¹¹⁵.

De esta manera, se reconoce la unidad ontológica e interdependiente entre los seres humanos y el Páramo, en tanto la afectación del medio ambiente repercute directa o conexamente en el goce efectivo de derechos fundamentales; aspecto que, al criterio de la Sala, parte de un principio ontológico profundo, referido a que la naturaleza y especie humanas son consustanciales (homoousios¹¹⁶), pues tal compresión conlleva a aceptar que, en el presente caso, tanto el Páramo como el ser humano, comparten una misma sustancia viviente y cuya alteración, en cualquiera de sus partes, compromete la estabilidad de la totalidad que es la existencia misma. De ahí que se insista, tal comprensión impone al derecho el deber de garantizar la integridad ecosistémica del Páramo no como un interés externo, sino como una condición que permite la vida.

El anterior planteamiento, encuentra igualmente justificación¹¹⁷ en una concepción kantiana aplicada desde el enfoque ecocéntrico, pues nos permite concebir que en la relación de interdependencia existe un claro mandato de no instrumentalización o un postulado antiutilitarista, que supone que al Páramo no puede equiparársele a un simple objeto o cantidad reemplazable, sino que debe considerársele un “fin al mismo tiempo, y nunca solamente como un medio”¹¹⁸; pues lo cierto es que goza del atributo de la dignidad ontológica, siendo, precisamente tal atributo, el fundamento filosófico y axiológico que justifica su reconocimiento como sujeto de derechos, donde, a diferencia de la dignidad humana (fundada en la racionalidad y autonomía moral), esta dignidad se arraiga en la condición de la naturaleza como realidad viviente, dotada de un fin propio, merecedora de respeto por su valor intrínseco y esencial para la continuidad de la vida.

En todo caso, la Sala aclara que el reconocimiento de la dignidad ontológica del Páramo, citando a la ex magistrada de la Corte Constitucional Diana Fajardo Rivera en el salvamento de voto de la sentencia SU 016 de 2020, “no desconoce que nuestro ordenamiento jurídico y la existencia misma del Estado finca sus finalidades en el ser humano y en la dignidad que es sustento de sus derechos inalienables”.

En el mismo sentido, la Corte Constitucional en la Sentencia C-123 de 2014 afirmó, despojándose de la visión utilitarista propia del paradigma antropocéntrico, que los elementos integrantes del medio ambiente “pueden protegerse per se y no, simplemente, porque sean útiles o necesarios para el desarrollo de la vida humana”; de hecho, en la Sentencia C-032 de 2019 se advirtió que, de los deberes para con el medio ambiente, se deriva que su protección “no sólo se desprende a partir de su relación con los individuos, sino que se trata de bienes que inclusive pueden resultar objeto de salvaguarda por sí mismos”.

Así, en el marco del constitucionalismo ecológico, esta dignidad opera como principio estructurante de una ética jurídica que impone deberes normativos y éticos de protección, restauración y cuidado integral del entorno natural del Páramo. En consecuencia, es la dignidad ontológica la que habilita el tránsito desde una protección instrumental de los recursos naturales (por su utilidad para el humano), hacia una protección sustantiva de la naturaleza como sujeto de derechos, como ya ha sido reconocido en Colombia desde la sentencia T-622 de 2016 (río Atrato) y reiterado en pronunciamientos posteriores de la Corte Suprema de Justicia.

Conforme al desarrollo argumentativo previamente expuesto, esta Sala constata que se satisface la segunda regla estructural para el reconocimiento de la naturaleza como sujeto de derechos, en cuanto se ha acreditado que el Páramo de Santurbán constituye una entidad natural viviente, dotada de funcionalidad ecológica propia, interdependencia sistémica y valor intrínseco, cuya existencia es indispensable para el sostenimiento de los ciclos hidrológicos, climáticos, biológicos y ecosistémicos que garantizan la habitabilidad del territorio y la vigencia de derechos fundamentales y colectivos.

A partir de lo anterior, la Sala recaba, que el ecosistema de Páramo no solo cumple una función instrumental en la provisión de bienes y servicios ambientales, a saber, la regulación hídrica, la captura de carbono o la conservación de la biodiversidad, sino que ostenta un valor jurídico propio, derivado de su singularidad ecológica y su rol insustituible en el equilibrio del sistema de la vida.

En este sentido, el Páramo de Santurbán supera el estándar funcional y ecológico exigido por la jurisprudencia constitucional, por cuanto se revela como un nodo estratégico en la red ecológica nacional, cuya alteración comprometería no solo la sostenibilidad ambiental sino también el goce efectivo de derechos fundamentales por parte de las generaciones presentes y futuras. Así, se habilita jurídicamente su inclusión en un régimen de protección constitucional reforzada y se justifica, en términos normativos y axiológicos, su potencial reconocimiento como sujeto de derechos.

Por lo tanto, una vez verificado que el Páramo de Santurbán cumple con los criterios ecológicos, funcionales y axiológicos que fundamentan su consideración como entidad natural viviente merecedora de protección constitucional reforzada, procede ahora la Sala a examinar la tercera regla estructural.

5.3. Regla 3: Verificación de una amenaza estructural actual o latente derivada de presiones antrópicas sobre el equilibrio del ecosistémico estratégico y su relación de interdependencia con derechos fundamentales y colectivos.

Encuentra la Sala de las consideraciones expuestas ad supra (en especial del desarrollo de la jurisprudencia constitucional analizada¹¹⁹), que la procedencia del reconocimiento de los ecosistemas estratégicos como sujeto de derechos se configura cuando tal ecosistema o entidad natural se encuentra sometido a afectaciones reales o potenciales, derivadas de actividades humanas que comprometen su capacidad de regeneración, continuidad y autorregulación. Esta afectación puede manifestarse por deterioro progresivo, fragmentación ecológica, contaminación, deforestación, minería o cambio de uso del suelo, incluso cuando exista incertidumbre científica, conforme al principio de precaución. En esa medida, la situación de amenaza o fragilidad estructural, para ser jurídicamente relevante, debe estar acompañada de una relación de interdependencia fáctica y normativa entre la afectación del ecosistema y la vigencia de derechos fundamentales y/o colectivos, tales como el derecho al agua, al ambiente sano, a la salud, a la seguridad alimentaria o al desarrollo sostenible.

Como se advirtió, la jurisprudencia constitucional ha precisado que, en contextos de vulnerabilidad ecosistémica, el deterioro progresivo o inminente de un entorno natural estratégico activa el principio de precaución y, por tanto, justifica la adopción de medidas de protección reforzada, en tanto que la integridad del ecosistema es condición sine qua non para la garantía efectiva de los derechos constitucionales de las presentes y futuras generaciones (optimización del principio de equidad intergeneracional¹²⁰). Así, la existencia de una amenaza estructural antrópica y su incidencia directa en la esfera de los derechos constituye un presupuesto necesario para legitimar la transposición del ecosistema al ámbito de los titulares de protección constitucional reforzada.

Pues bien, para analizar esta tercera regla jurídica estructural, nuevamente la Sala considera necesario reiterar el precedente fijado en la Sentencia C-035 de 2016, en tanto que en dicha decisión, la Corte Constitucional a partir de un análisis científico y normativo, concluyó que la biodiversidad de los ecosistemas de Páramo presenta una vulnerabilidad y fragilidad, al tiempo que su capacidad de recuperación es lenta; veamos:

“…Vulnerabilidad, fragilidad y capacidad de recuperación del ecosistema de páramo 155. Como se indicó con anterioridad, los procesos biológicos y químicos que suceden en los páramos son lentos debido a las bajas temperaturas y a la baja concentración de oxígeno, que son propias de estos ecosistemas. Esta característica implica que la capacidad de recuperación del ecosistema tarda mucho más tiempo que en temperaturas más altas o con un porcentaje de oxígeno mayor, donde la presencia de estos dos elementos facilita la biodegradación y la oxidación de la materia orgánica. Esto es lo que suele llamarse el “metabolismo lento” de los páramos. Así mismo, se sabe que la restauración o recuperación de un ecosistema de páramo es prácticamente imposible, en la medida que es un ecosistema que evolucionó en un contexto geográfico estable, de manera relativamente aislada de factores de perturbación exógena, como los cambios de clima, los incendios, o la presencia humana. Al desarrollarse de manera aislada, la capacidad de adaptación de los diversos elementos que componen este bioma es bastante limitada. Por lo tanto, cuando las funciones ecosistémicas de suelo y subsuelo sufren impactos negativos, suelen ser irreversibles¹²¹. 156. También se sabe que la remoción de la capa vegetal puede traer como consecuencia la liberación del carbono depositado en estos sumideros, lo cual trae consecuencias graves para el calentamiento global: “Con un buen manejo de los páramos, se conserva el suelo y se mantiene el carbono almacenado mientras que si se descubre y maltrata el suelo, existe el peligro de que mucho del carbono se descomponga y vaya a la atmósfera como dióxido de carbono, el principal causante del calentamiento global.”¹²² 157. De lo anterior surge otro factor de vulnerabilidad de los páramos, asociado a los impactos del cambio climático sobre estos ecosistemas. Así, empíricamente se ha indicado lo siguiente respecto de este tema: “(…) en la alta montaña de la cordillera Central de Colombia se ha registrado un aumento de temperatura de 1.3oC por década (Ruiz et al. 2008) acompañado de reducción de humedad en los días soleados. En las series históricas de precipitación y temperatura de Colombia el IDEAM (2010), a través de índices de extremos climáticos, encontró: i) disminución de la precipitación media anual, ii) disminución de eventos extremos de lluvia en páramos y zonas aledañas, iii) incremento de eventos extremos de lluvia en los otros pisos térmicos (cálido, templado y frío), independientemente de la tendencia positiva o negativa en la precipitación total anual, iv) aumento de la temperatura máxima en el páramo alto (1°C por década), subpáramo y bosque altoandino (0.3-0.6°C por década), v) incremento en la temperatura mínima, menos pronunciado o incluso negativo en algunas estaciones de páramo negativo; vi) mayor incremento de temperatura media en el páramo alto.”¹²³ 158. De la misma manera, la remoción de la capa vegetal no sólo tiene un impacto en cuanto se refiere a la captura y almacenamiento de carbono. De un lado, el cambio de la naturaleza del suelo disminuye la capacidad del mismo para realizar el proceso de infiltración lenta del recurso hídrico que lo caracteriza. Por otra parte, la afectación sobre la flora y la fauna puede generar efectos adversos sobre el ecosistema, al alterarse ciertos procesos como la polinización, cambios en las redes tróficas, favoreciendo la aparición de especies invasoras que extinguen a las nativas¹²⁴. En síntesis, habida cuenta de los distintos factores de vulnerabilidad que podrían afectar el subsuelo, el suelo, la flora, la fauna y el aire en los ecosistemas de páramo, se puede concluir que se trata de ecosistemas vulnerables. Dicha vulnerabilidad se acrecienta si se tiene en cuenta que su capacidad de recuperación es lenta en comparación con otros ecosistemas. 159. Además de los factores de vulnerabilidad antes indicados, los ecosistemas de páramo tienen umbrales de resistencia y resiliencia muy bajos, es decir, son ecosistemas frágiles. Lo anterior se debe que, como se mencionó, son ecosistemas que evolucionaron en aislamiento geográfico, lo cual implica que no fueron sometidos a disturbios¹²⁵ permanentes (bien fueran antrópicos o naturales) que permitieran que los páramos desarrollaran adaptaciones especiales¹²⁶. Actualmente, los disturbios más comunes en los ecosistemas de páramo son: (i) el fuego; (ii) la ganadería; (iii) la agricultura; (iv) la minería a cielo abierto y de socavón; (v) las plantaciones de especies exóticas; (vi) la construcción de obras civiles; (vii) el corte de matorrales para leña; (viii) la presencia de especies invasoras, y (ix) la cacería¹²⁷. Como se puede observar, los ecosistemas de páramo han estado sometidos a una serie de disturbios que pueden acabar con estos ecosistemas en atención a su fragilidad. 160. Por lo anterior, se destaca que ante la vulnerabilidad, fragilidad y dificultad de recuperación de los ecosistemas de páramo, el Estado tiene a su cargo la obligación de brindar una protección más amplia y especial, dirigida específicamente a preservar este tipo de ecosistema. Lo anterior no sólo porque es un tipo de bioma que no es común en el mundo, sino también en razón de los importantes servicios ambientales que presta, sumado al hecho que en la actualidad es un ecosistema sometido a intervenciones negativas o disturbios que afectan su pervivencia. En esa medida, es necesario concluir que debido a la vulnerabilidad de los ecosistemas de páramo, y al papel que cumplen en la regulación del ciclo hídrico y en la captura de carbono, el proceso de delimitación de los páramos que lleva a cabo el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible es de una importancia fundamental. En esa medida, dicha función debe llevarse a cabo a partir de criterios ecológicos que comprendan la complejidad de las interacciones entre los elementos de un ecosistema y entre los distintos ecosistemas. De lo contrario, se desconocería el deber estatal de protección de ecosistemas estratégicos que, como se analizará a continuación, son indispensables para garantizar no sólo la desaceleración del cambio climático, la biodiversidad y la riqueza de la nación, sino el derecho fundamental al agua del 70% de los colombianos…”

Bajo este entendido, es claro que frente a los ecosistemas de Páramo se acredita la situación de amenaza grave o degradación progresiva, la cual puede ser provocada o acelerada por actividades antrópicas actuales o proyectadas, que comprometen su equilibrio ecológico, su persistencia biológica o su integridad funcional.

Ahora bien, de manera específica en lo que respecta al Complejo del Páramo de Santurbán, encuentra la Sala, que dicho ecosistema enfrenta una amenaza estructural persistente y multicausal, derivada de actividades de origen antropogénico como la expansión agropecuaria y la actividad minera, que conllevan a un agravamiento de los efectos del cambio climático y de la pérdida de biodiversidad; sumado a ello, se presenta una gestión institucional que, aunque con avances en la delimitación¹²⁸ y la declaración de áreas protegidas, aún presenta debilidades en la articulación, el control y la aplicación plena de la normativa vigente; veamos:

En tal sentido, la Sala observa que, en el caso del Páramo de Santurbán, se encuentra suficientemente acreditada (tanto por medios probatorios como por estudios técnicos, jurisprudencia vinculante y pronunciamientos de las autoridades ambientales), la configuración de una presión multicausal persistente y acumulativa, generada por actividades humanas de alto impacto, entre las que se destacan: (i) la minería a gran escala, minería informal e ilegal; (ii) la expansión agropecuaria sin planificación ecológica; (iii) la fragmentación del hábitat; y (iv) la presión demográfica y urbana no controlada. Esta situación configura un riesgo estructural latente de daño irreversible en el ecosistema del Páramo y una afectación sistemática a la funcionalidad ecológica del ecosistema.

En este sentido, dada la fragilidad y capacidad de regeneración lenta de los ecosistemas de Páramo, la Sala entiende que el principio de prevención debe ceder ante el principio de precaución¹⁴⁴ como expresión del principio in dubio pro ambiente¹⁴⁵ de aplicación como mandato imperativo; el cual, tratándose de la prevalencia de los ecosistemas estratégicos y vitales, prevalece; pues no resulta suficiente para la protección efectiva del Páramo el instrumento de la licencia ambiental. Así mismo, la Sala precisa, que la Ley 164 de 1994, aprobatoria de la “Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, hecha en Nueva York el 9 de mayo de 1992”, establece que

“Las Partes deberían tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos. Cuando haya amenaza de daño grave o irreversible, no debería utilizarse la falta de total certidumbre científica como razón para posponer tales medidas, tomando en cuenta que las políticas y medidas para hacer frente al cambio climático deberían ser eficaces en función de los costos a fin de asegurar beneficios mundiales al menor costo posible. A tal fin, esas políticas y medidas deberían tener en cuenta los distintos contextos socioeconómicos, ser integrales, incluir todas las fuentes, sumideros y depósitos pertinentes de gases de efecto invernadero y abarcar todos los sectores económicos. Los esfuerzos para hacer frente al cambio climático pueden llevarse a cabo en cooperación entre las Partes interesadas.”

En virtud de lo expuesto, la Sala constata que concurren los elementos sustanciales exigidos por el principio constitucional de precaución para adoptar una medida de protección reforzada respecto del Páramo de Santurbán, consistente en su reconocimiento como sujeto de derechos. En efecto, conforme a la línea jurisprudencial tanto constitucional como administrativa, se configuran los siguientes supuestos habilitantes: (i) existe un riesgo cierto derivado de actividades antrópicas que comprometen su equilibrio ecológico; (ii) dada su reconocida fragilidad estructural y la lentitud de sus ciclos de resiliencia, cualquier afectación podría producir daños graves, irreversibles y de amplia repercusión ecosistémica; (iii) el acervo técnico y científico disponible permite establecer un umbral suficiente de certeza sobre los impactos negativos que estas presiones antrópicas pueden generar, lo cual exige una actuación preventiva e inmediata del Derecho; y (iv) la decisión adoptada responde a la finalidad superior de evitar la degradación ambiental, en armonía con el mandato de justicia intergeneracional y el deber de conservación consagrado en el artículo 79 de la Constitución.

A su vez, las situaciones descritas afectan de forma directa el servicio ecosistémico vital que presta el Páramo de Santurbán como regulador hídrico, captador de carbono y reservorio de biodiversidad; lo cual repercute, en forma inmediata, sobre el goce efectivo del derecho fundamental al agua potable, el ambiente sano, la salud pública, la seguridad alimentaria y la sostenibilidad del territorio, conforme ha sido documentado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-035 de 2016, al advertir, por ejemplo, que “el derecho fundamental al agua se hace efectivo mediante el cumplimiento de las obligaciones del Estado de garantizar la disponibilidad, accesibilidad y calidad de recurso. Así mismo, para que el Estado pueda cumplir con dichas obligaciones, es necesario que se brinde protección especial a los ecosistemas que “producen” tal recurso como el páramo, pues como se dijo con anterioridad esta es una de las principales fuentes de abastecimiento de agua en el país, especialmente en las ciudades grandes y medianas”.

En consecuencia, al concurrir una amenaza estructural ambiental sobre el equilibrio funcional del ecosistema del Páramo de Santurbán que conlleva a una trasgresión de los derechos colectivos al ambiente sano, al agua y al equilibrio ecológico, así como al verificarse su relación de interdependencia sistémica con la vigencia de derechos fundamentales¹⁴⁶, se satisface el tercer presupuesto normativo para su reconocimiento como sujeto de derechos, en los términos definidos por la jurisprudencia constitucional consolidada; pues reiterase, una afectación de la entidad natural del Páramo es una consecuencia inmediata y directa de la perturbación de los derechos fundamentales y colectivos.

Así las cosas, ante la acreditación de la regla analizada, se impone la adopción de medidas excepcionales de tutela constitucional a efectos de darle un status reforzado de zona de preservación con el reconocimiento de sujeto de derechos, ante todo para evitar su alteración, degradación o transformación por la actividad humana y, con ello lograr el cumplimiento de intangibilidad del ecosistema, a través de una conservación in situ que, de acuerdo con el Convenio sobre la Diversidad Biológica, corresponde a la conservación de los componentes de la diversidad biológica en sus entornos naturales que permite la protección de ecosistemas completos. En este sentido, la Sala reitera lo expuesto por la CIDH en la Opinión Consultiva OC-32/25 del 29 de mayo de 2025, en cuanto que, la “interferencia humana con el sistema climático afecta y continuará afectando, de manera exponencial, múltiples componentes y sistemas naturales. Estos impactos no solo generan consecuencias directas para la especie humana, sino que también alteran profundamente los ciclos, procesos y formas de vida que conforman la Naturaleza. En este sentido, la protección del derecho a un clima sano reafirma la necesidad de una comprensión sistémica de las múltiples interacciones que sostienen la vida en el planeta y exige reconocer a la humanidad como una expresión más de la red interdependiente de la Naturaleza”.

5.4. Regla 4: Existencia de mecanismos institucionales o comunitarios que garanticen la representación y la tutela efectiva de los derechos de la entidad natural.

Advierte la Sala del análisis de las consideraciones expuestas ad supra, que es condición estructural para que proceda el reconocimiento jurídico de un ecosistema como sujeto de derechos, que existan mecanismos normativos, institucionales o comunitarios que permitan asegurar la representación jurídica efectiva, así como la capacidad de ejercer una tutela judicial oportuna, diferenciada y adecuada de los derechos que le son reconocidos a la naturaleza, dada su dignidad ontológica. Esta exigencia, al entender de la Sala, surge de la aplicación del principio de eficacia de los derechos fundamentales, en tanto impone al Estado el deber no solo de reconocer derechos de manera declarativa, sino de garantizar su operatividad mediante vías institucionales idóneas, tal como se desprende de los artículos 2, 228 y 229 de la Constitución Política.

En este sentido, entiende la Sala, a partir de una interpretación sistemática e integral de la Sentencia Fundacional del constitucional ecocéntrico T-622 de 2016 de la Corte Constitucional, que el reconocimiento de una entidad natural como sujeto de derechos no es sólo una proclamación formal, sino que exige prever instancias de representación autónoma, vigilancia institucional y participación ciudadana que permitan salvaguardar sus intereses, intervenir en procesos administrativos o judiciales y ejercer acciones jurídicas en defensa de su integridad ecológica, bajo la consideración que sus derechos gozan de justiciabilidad autónoma de los derechos de la naturaleza; lo que al entender de la Sala sería considerar que, una vez reconocido el ecosistema como sujeto de derechos, sus derechos son justiciables autónomamente, sin que se requiera la mediación de intereses humanos, lo que implica que el deterioro ambiental puede dar lugar a violaciones constitucionales incluso si no se demuestra un daño inmediato a personas humanas. Veamos:

“…CUARTO.- RECONOCER al río Atrato, su cuenca y afluentes como una entidad sujeto de derechos a la protección, conservación, mantenimiento y restauración a cargo del Estado y las comunidades étnicas, conforme a lo señalado en la parte motiva de este proveído en los fundamentos 9.27 a 9.32. En consecuencia, la Corte ordenará al Gobierno nacional que ejerza la tutoría y representación legal de los derechos del río (a través de la institución que el Presidente de la República designe, que bien podría ser el Ministerio de Ambiente) en conjunto con las comunidades étnicas que habitan en la cuenca del río Atrato en Chocó; de esta forma, el río Atrato y su cuenca -en adelante- estarán representados por un miembro de las comunidades accionantes y un delegado del Gobierno colombiano, quienes serán los guardianes del río. Con este propósito, el Gobierno, en cabeza del Presidente de la República, deberá realizar la designación de su representante dentro del mes siguiente a la notificación de esta sentencia. En ese mismo período de tiempo las comunidades accionantes deberán escoger a su representante. Adicionalmente y con el propósito de asegurar la protección, recuperación y debida conservación del río, los representantes legales del mismo deberán diseñar y conformar, dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de esta providencia una comisión de guardianes del río Atrato, integrada por los dos guardianes designados y un equipo asesor al que deberá invitarse al Instituto Humboldt y WWF Colombia, quienes han desarrollado el proyecto de protección del río Bita en Vichada¹⁴⁷ y por tanto, cuentan con la experiencia necesaria para orientar las acciones a tomar. Dicho equipo asesor podrá estar conformado y recibir acompañamiento de todas las entidades públicas y privadas, universidades (regionales y nacionales), centros académicos y de investigación en recursos naturales y organizaciones ambientales (nacionales e internacionales), comunitarias y de la sociedad civil que deseen vincularse al proyecto de protección del río Atrato y su cuenca. Sin perjuicio de lo anterior, el panel de expertos que se encargará de verificar el cumplimiento de las órdenes de la presente providencia (orden décima) también podrá supervisar, acompañar y asesorar las labores de los guardianes del río Atrato…”

En igual sentido, la Corte Suprema de Justicia en la STC4360-2018, determinó la necesidad de crear un “pacto intergeneracional por la vida del amazonas colombiano -PIVAC”:

Así mismo, se ORDENA a la Presidencia de la República, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, formular en un plazo de cinco (5) meses siguientes a la notificación del presente proveído, con la participación activa de los tutelantes, las comunidades afectadas, organizaciones científicas o grupos de investigación ambientales, y la población interesada en general, la construcción de un “pacto intergeneracional por la vida del amazonas colombiano -PIVAC”, en donde se adopten medidas encaminadas a reducir a cero la deforestación y las emisiones de gases efecto invernadero, el cual deberá contar con estrategias de ejecución nacional, regional y local, de tipo preventivo, obligatorio, correctivo, y pedagógico, dirigidas a la adaptación del cambio climático.

Y, en la sentencia STL10716-2020 se dispuso:

“…DECLARAR que el PARQUE NACIONAL NATURAL LOS NEVADOS ES SUJETO DE DERECHOS a la vida, a la salud y ambiente sano, cuya representación legal está a cargo del Presidente de la República como Jefe de Estado, facultad que podrá ejercer a través de la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales de Colombia o la entidad que haga sus veces…”

Lo anterior conlleva, a que la Sala determine a partir de figuras como “guardaparamo”, “guardianes comunitarios” o “representante legal” del ecosistema, sobre qué entidad o entidades, o grupos cívicos ambientales, recae la tutoría y representación del Páramo de Santurbán; figuras que se ven complementadas a través de las veedurías ambientales, las autoridades ambientales competentes, los comités de seguimiento judicial, los mecanismos de acción popular o de tutela, y los sistemas de monitoreo comunitario, los cuales constituyen instrumentos legítimos de articulación entre el sujeto ecosistémico y el ordenamiento jurídico. Para lo cual, deberá tenerse en cuenta que la jurisprudencia ha reconocido que estas formas de representación pueden ser ejercidas tanto por órganos del Estado (por ejemplo, procuradurías ambientales, defensorías del pueblo o autoridades ambientales) como por organizaciones comunitarias, pueblos étnicos o colectivos ciudadanos con interés legítimo en la protección del ecosistema.

Así mismo, llámese la atención, que la determinación de una entidad que asuma su curaduría judicial, no impide que cualquier persona asuma una posición activa judicial para la defensa de la integridad superior del Páramo de Santurbán; pues debe considerarse, que el artículo 95 de la Constitución Política de Colombia impone a toda persona el deber de “proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano”. Este mandato, ubicado dentro del catálogo de deberes ciudadanos, no es una exhortación retórica, sino una norma constitucional vinculante que concreta el principio de corresponsabilidad ambiental, conforme al artículo 1 (Estado Social de Derecho) y al artículo 79 (derecho colectivo a gozar de un ambiente sano); o dicho en otros términos, se materializa una solidaridad diacrónica, esto es, un deber de corresponsabilidad entre generaciones, comunidades y Estados frente al daño ambiental, fundado en una ética de la cooperación global e intertemporal.

Adviértase, que del contenido normativo del artículo 95 numeral 8 de la Constitución Política se estructura, a juicio de la Sala, la visión ética y funcional de lo que es la “Meta-Ciudadanía- Ecológica”¹⁴⁸, al elevar a canon ius fundamental, la relación del ciudadano con la naturaleza no desde una visión utilitarista de dominio, sino de custodia, en donde cada persona integrante de la comunidad política, no es dueño absoluto de los recursos naturales, sino gestor solidario de un patrimonio común, cuya conservación está al servicio de la vida digna, del equilibrio ecosistémico y de la justicia intergeneracional. En consecuencia, artículo 95 numeral 8 ut supra, debe interpretarse como una norma de doble dimensión, por una parte, una dimensión negativa, que prohíbe acciones u omisiones que contribuyan a la degradación ambiental; y, por otra, una dimensión positiva, que impone a toda persona el deber de adoptar conductas activas, informadas y responsables para la defensa del entorno natural, incluso en su cotidianidad, conforme a los principios de solidaridad, precaución y sostenibilidad. Esto es, el marco constitucional reconoce a cada persona como responsable directo de la conservación del entorno natural como bien común, fundamento de la vida, del equilibrio ecológico y de los derechos de las generaciones presentes y futuras.

Precisado lo anterior, la Sala advierte que en el caso concreto, para hacer efectiva la protección del Páramo de Santurbán, concurren múltiples mecanismos que permiten su representación y tutela jurídica efectiva, entre los que se destacan: i) la participación activa de organizaciones sociales y ambientales (a saber: el MADS, la ANLA, la CDMB, CORPONOR); ii) la existencia de acciones constitucionales en curso (acciones populares, tutelas); iii) la intervención de autoridades públicas con competencias en materia ambiental; y iv) el precedente de decisiones judiciales que han ordenado medidas específicas para su protección. Además, el caso del Páramo de Santurbán presenta un entorno institucional y comunitario propicio para lograr un desarrollo de esquemas participativos de cogestión ambiental y representación ecosistémica, lo cual asegura que el reconocimiento como sujeto de derechos no se traduzca en un enunciado retórico, sino en un marco de exigibilidad jurídica y operatividad normativa.

Por consiguiente, al verificarse la existencia de mecanismos institucionales y sociales que permiten garantizar la representación jurídica y la defensa judicial del Páramo de Santurbán, esta Sala constata que se satisface el cuarto presupuesto estructural exigido por la doctrina jurisprudencial para su reconocimiento como sujeto de derechos, consolidando así la validez jurídica de la transición hacia un modelo constitucional ecocéntrico.

5.5. Regla 5: Imperativo de configuración de un régimen de protección constitucional reforzada, con medidas efectivas de conservación, restauración y no regresividad.

Reconocida una entidad natural como sujeto de derechos, surge en cabeza del Estado el deber constitucional de establecer un régimen de protección reforzada, orientado a la conservación de su integridad ecológica, la restauración de áreas degradadas y la prevención de regresiones ambientales. Tal obligación encuentra fundamento directo en el artículo 79 de la Constitución y en principios estructurales del constitucionalismo ecológico, como el principio de precaución, el principio de progresividad y de no regresividad, la justicia intergeneracional y la restauración ecológica.

En el caso del Páramo de Santurbán, esta exigencia se vuelve aún más apremiante dada la vulnerabilidad estructural del ecosistema, su condición de nodo estratégico en la red ecológica y la existencia de amenazas latentes por actividades extractivas e intervenciones antrópicas. La Sala observa que las medidas actualmente vigentes resultan insuficientes para preservar la funcionalidad ecosistémica del páramo frente a riesgos crecientes y acumulativos; veamos:

La Corte Constitucional, en la Sentencia C-035 de 2016 determinó, que los ecosistemas de Páramo presentan un “déficit de protección jurídica”:

“…166. Con base en las consideraciones precedentes resulta claro que hoy en día los páramos como ecosistema no son una categoría objeto de protección especial, ni tienen usos definidos, ni una autoridad encargada de manera específica para su administración, manejo y control. A pesar de que ha habido intentos por crear normas para proteger los páramos, lo cierto es que existe un déficit normativo y regulatorio para cumplir con el deber constitucional de proteger las áreas de especial importancia ecológica, en este caso, los ecosistemas de páramo. 167. Adicionalmente, el déficit de protección no sólo vulnera el derecho al ambiente sano, sino que también compromete el derecho fundamental al agua debido a que se desconoce la obligación del Estado de proteger las áreas de influencia de nacimientos, acuíferos y de estrellas fluviales. Así mismo, esta Corporación encuentra que otra de las falencias en la protección de los ecosistemas de páramo es que la prohibición de desarrollar actividades agropecuarias, así como de exploración o explotación de recursos naturales no renovables, se restringe al área delimitada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, sin que exista un criterio que limite la potestad que tiene dicha cartera para apartarse de los parámetros científicos que le entrega el IAvH, que la obligue a dar argumentos científicos cuando se desvía de estos parámetros, y en general, que obligue al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible a cumplir su obligación constitucional de proteger los ecosistemas de páramo. El resultado, entonces, es que en la actualidad no existe una garantía de que los ecosistemas de paramos están siendo protegidos de manera efectiva. Más aun, en la medida en que el Ministerio de Ambiente puede separarse de los criterios del IAvH sin necesidad de dar las razones para ello, o incumplir su obligación de delimitación, los ciudadanos interesados en la protección de estos ecosistemas no podrían actuar administrativa ni judicialmente para promover su protección. De tal manera, se impide que los ciudadanos protejan de manera efectiva los derechos colectivos y los derechos fundamentales que dependen de ellos…”

Lo anterior teniendo en cuenta que, si bien el ordenamiento jurídico establece una protección preponderante de los ecosistemas estratégicos y de los Páramos, como sucede con el artículo 173 de la Ley 1753 de 2015¹⁴⁹, dicha protección quedó condicionada a la delimitación que, para tal efecto, debe realizar el MADS con base en el área de referencia definida en la cartografía generada por el IAvH a escala 1:100.000, o 1:25.000, cuando ésta última esté disponible.

Y, en el caso del Páramo de Santurbán, por sabido se tiene que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia T-361 de 2017, dejó sin efectos la Resolución 2090 de 2014 “por medio de la cual se delimita el Páramo Jurisdicciones – Santurbán – Berlín, y se adopta otras determinaciones”, proferida por el MADS. En este sentido, la Corte Constitucional, en relación con la delimitación del páramo de Santurbán, ordenó “…al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que, en el término de un (1) año siguiente a la notificación de la presente providencia, emita una nueva resolución para delimitar el Páramo en las Jurisdicciones Santurbán – Berlín, acto administrativo que deberá expedirse en el marco de un procedimiento previo, amplio, participativo, eficaz y deliberativo. Dicho resolución deberá emitirse y ejecutarse de acuerdo con las reglas fijadas en esta providencia en las Supra 19,2 y 19,3 sin perjuicio de las demás normas procedimentales aplicables, en cuanto no sean contrarias a lo dispuesto en esta providencia…”. Y, como se ha dicho a en distintas oportunidades de esta providencia, de acuerdo con los alegatos de conclusión presentados por el MADS¹⁵⁰, el procedimiento de delimitación del páramo de Santurbán, “se encuentra en la fase No. 4 de Concertación”; empero, afirmó el MADS, que la Resolución 2090 del 19 de diciembre de 2014, entre tanto se cumplan con las etapas diseñadas por la Corte Constitucional, mantiene vigor.

Así mismo, el MADS informó que mediante las Resoluciones No. 0221 de 03 de marzo de 2025 y No. 0239 de 06 de marzo de 2025 (esta última, una corrección de la primera), se estableció un régimen de protección temporal sobre un área específica del macizo de Santurbán, con fundamento en los mandatos constitucionales de protección ambiental y en el principio de precaución; en tal sentido, se declaró un total de 75.344,65 hectáreas como “zona de reserva de recursos naturales renovables de carácter temporal”, con la finalidad de proteger y conservar los recursos naturales renovables, la diversidad e integridad del ambiente, planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su conservación y uso sostenible, prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, y garantizar la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarla; aspecto que implicó una serie de restricciones a la actividad minera, como se verá más adelante.

En consecuencia, en el caso concreto se impone el diseño y ejecución de un régimen jurídico especial de protección reforzada a partir del reconocimiento de sujeto de derechos que: i) incorpore medidas efectivas de conservación y restauración; ii) garantice la participación vinculante de las comunidades locales; iii) excluya de manera definitiva actividades incompatibles con la vocación ecológica del territorio, y iv) cuente con un sistema de seguimiento y control transparente, coordinado y dotado de recursos suficientes. Este régimen debe ser concebido no como una carga, sino como una manifestación del deber del Estado de garantizar condiciones de vida digna, equilibrio ambiental y justicia intergeneracional. De igual manera, no puede considerarse que las medidas que se tomarán en esta providencia, resulten o sean incompatibles con la concertación que resulte de la delimitación del Páramo, por el contrario, deben entenderse complementarias.

5.6. Conclusión sobre la procedencia del reconocimiento jurídico del Páramo de Santurbán como sujeto de derechos.

A partir del examen normativo, jurisprudencial y probatorio desarrollado a lo largo de esta providencia y, con fundamento en el marco del constitucionalismo ecológico, puede la Sala dar respuesta al problema jurídico principal que ha orientado la presente decisión, el cual consiste en determinar si ¿Conforme a la línea jurisprudencial que reconoce a los ecosistemas estratégicos como titulares de protección constitucional reforzada, resulta jurídicamente procedente el reconocimiento del páramo de Santurbán como sujeto de derechos, a efectos de salvaguardar su integridad ecológica frente a intervenciones antrópicas que comprometan el goce efectivo de los derechos colectivos al ambiente sano, al agua y al desarrollo sostenible?

Para lo cual, del análisis sistemático y progresivo efectuado por esta Sala, se concluye que se satisfacen en su totalidad las reglas jurídicas estructurales que integran el test de justificación o habilitación constitucional para el reconocimiento del Páramo de Santurbán como sujeto de derechos fundamentales, conforme a la línea jurisprudencial inaugurada por la Sentencia T-622 de 2016 y desarrollada por la Corte Suprema de Justicia (STC4360-2018, STL10716-2020), en armonía con el bloque de constitucionalidad ecológico; veamos:

Así, respecto de la regla 1, se verificó, a partir del ordenamiento jurídico interno integrado con el bloque de constitucionalidad, la existencia de una Constitución Ecológica que impone el deber de proteger la naturaleza como fin en sí mismo, bajo principios como justicia intergeneracional, precaución, y dignidad ontológica de la naturaleza, la cual habilita al Juez para su reconocimiento como sujeto de derechos.

En tanto, frente a la regla 2, se demostró que el Páramo de Santurbán constituye una entidad natural viviente, funcional e interdependiente, con valor intrínseco y un rol ecológico estratégico, cuya alteración compromete los ciclos hidrológicos, climáticos y biológicos que aseguran la vida humana y no humana.

Con relación a la regla 3, se acreditó la existencia de una amenaza estructural, actual y latente, derivada de presiones antrópicas complejas y persistentes, que han comprometido la integridad ecosistémica del Páramo de Santurbán y, que justifican la aplicación del principio de precaución como estándar de protección constitucional reforzada. Así como el grado de interdependencia con derechos fundamentales y colectivos.

Por su parte, en lo atinente a la regla 4, se constató la viabilidad de representación jurídica institucional y comunitaria del ecosistema, a través de entidades estatales, organizaciones sociales y actores ciudadanos que ya ejercen funciones de defensa, así como el potencial de creación de figuras de guardianes o comités de seguimiento; aspecto crucial que permite dotar de eficacia y representatividad de los derechos reconocidos al Páramo de Santurbán, evitando que quedé en un simple reconocimiento formal.

La anterior determinación, se complementa con la regla 5, al advertirse del análisis efectuado, que se impone la configuración de un régimen de protección constitucional reforzada, con medidas normativas, administrativas y jurisdiccionales orientadas a la conservación, restauración, y resiliencia del ecosistema, bajo los principios de no regresividad y justicia ambiental.

En suma, la Sala constata que el análisis integral de los medios probatorios, informes técnicos, testimonios y las reglas jurisprudenciales consolidadas por la Corte Constitucional, permite concluir que el ecosistema del Páramo de Santurbán enfrenta una amenaza estructural grave, persistente y multicausal, provocada por presiones antrópicas de alto impacto como la minería (legal e ilegal), la expansión agropecuaria no planificada, la contaminación hídrica y la fragmentación del hábitat. Esta situación, aunada a la reconocida fragilidad ecológica y limitada capacidad de resiliencia de los ecosistemas de páramo, activa de forma imperativa el principio constitucional de precaución, en tanto es un instrumento de tutela preventiva y reforzada frente a escenarios de riesgo grave o irreversible; así, se constata que no se trata de riesgos hipotéticos o inciertos, sino de afectaciones verificables que inciden directamente en la vigencia de los derechos colectivos al ambiente sano, al agua y al equilibrio ecológico. Además que se configura una relación de interdependencia constitucional relevante entre el deterioro del ecosistema y la vulneración de derechos fundamentales, lo que legitima la adopción de una medida excepcional de protección constitucional reforzada.

A partir de este diagnóstico, y con fundamento en el mandato superior de protección de los ecosistemas estratégicos, se ha establecido que la alteración del equilibrio funcional del Páramo de Santurbán conlleva una afectación directa, sistemática y comprobable de los derechos colectivos al ambiente sano, al agua y al equilibrio ecológico. Ello, a su vez, justifica la adopción de medidas excepcionales de preservación in situ, orientadas a garantizar la intangibilidad del bioma, la justicia intergeneracional y la vigencia del principio de dignidad humana en clave ecológica. En esa medida, del cumplimiento integral de las condiciones normativas, jurisprudenciales, fácticas y axiológicas que estructuran el test para la declaratoria de sujeto de derechos, esta Sala reconocerá jurídicamente al ecosistema del Páramo de Santurbán como sujeto de derechos fundamentales, dotándola de la titularidad de protección constitucional reforzada, cuya defensa, restauración y conservación deben ser objeto de medidas eficaces, progresivas e irreversibles por parte del Estado y de la sociedad civil. Este reconocimiento, se erige como una expresión del constitucionalismo ecológico viviente, que transforma el paradigma antropocéntrico hacia una justicia inter-especie, y que proyecta a Colombia como un Estado comprometido con la defensa de la vida en todas sus formas, como mandato supremo del orden jurídico y ético contemporáneo.

Superado el análisis constitucional sobre la procedencia del reconocimiento del Páramo de Santurbán como sujeto de derechos, y constatado que se configuran las condiciones jurídicas y fácticas que habilitan su protección reforzada, corresponde ahora examinar un aspecto complementario y decisivo para la efectividad de dicha protección. En efecto, se impone determinar si, a la luz del principio de integralidad ecosistémica y del marco normativo vigente, resulta constitucional y ecológicamente exigible que el régimen de protección del Páramo de Santurbán incluya sus zonas de transición o amortiguación, en tanto que estas áreas configuran componentes funcionales esenciales del ecosistema, cuya exclusión comprometería la estabilidad estructural y funcional del páramo.

En consecuencia, pasa la Sala a decidir el subproblema jurídico planteado.

6. Integración funcional del ecosistema de páramo: exigibilidad constitucional de la protección de sus zonas de transición o amortiguación.

Le corresponde a la Sala ahora determinar, si ¿Resulta constitucional y ecológicamente exigible que el régimen de protección del páramo de Santurbán incluya sus zonas de transición o amortiguación, en tanto que se consideran componentes funcionales del ecosistema a efectos de garantizar los derechos colectivos al ambiente sano, al agua, al desarrollo sostenible y a la conservación de áreas de especial importancia ecológica?

Este problema jurídico exige una interpretación sistemática y finalista del artículo 79 de la Constitución Política, en armonía con la Ley 99 de 1993, la Ley 1930 de 2018 y la jurisprudencia constitucional, particularmente la Sentencia C-035 de 2016, así como la incorporación de los compromisos internacionales asumidos por Colombia en materia de conservación de la biodiversidad y protección de áreas ecológicamente sensibles. La finalidad de este análisis es determinar si el deber de protección integral del ecosistema de páramo exige la inclusión normativa y operativa de sus zonas de amortiguación como expresión del principio de precaución, de la justicia intergeneracional y de la garantía efectiva de los derechos colectivos al ambiente sano, al agua y al desarrollo sostenible.

Para la solución de este subproblema la Sala nuevamente reiterará las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-035 de 2016, en la cual se analizó la interacción entre los distintos recursos del ecosistema del Páramo y relación de interdependencia entre el Páramo y el bosque; en este sentido, manifestó la Corte Constitucional, que:

“…152. Una vez estudiadas las características y los principales servicios ambientales que prestan los páramos, resulta necesario indicar que los ecosistemas no pueden entenderse de manera fragmentada. Para el caso particular que estudia la Corte, no se puede comprender el funcionamiento del páramo al margen del funcionamiento de los ecosistemas de bosques que lo rodean en las partes inferiores, pues estos dos ecosistemas interactúan y dependen entre sí. Lo anterior ha sido reconocido por el CBD, instrumento en el cual se define al ecosistema como “(…) un complejo dinámico de comunidades vegetales, animales y de microorganismos y su medio no viviente que interactúan como una unidad funcional”. 153. En la medida en que los distintos recursos que hacen parte del páramo cumplen una función específica para los procesos biológicos y químicos que allí se desarrollan, el alcance de las medidas de protección sobre este ecosistema no pueden ser determinadas por un criterio único como, por ejemplo, la altura en que se encuentran ubicados, o las presencia de frailejones en el medio. Así mismo, los impactos sobre el ecosistema tampoco pueden analizarse de manera aislada, pues una afectación del suelo o en la diversidad biológica puede derivar también en una afectación del agua. 154. Ahora bien, los páramos tampoco pueden ser considerados ecosistemas independientes, pues están estrechamente relacionados con los demás ecosistemas adyacentes como los bosques, principalmente en lo relacionado con el recurso hídrico. Según el IAvH “[l]as cumbres montañosas del territorio colombiano son un componente importantes de los sistemas hídricos. En las selvas altoandinas, los páramos y los glaciares ocurren procesos de singular importancia para las distintas cuencas que allí nacen, en especial la recarga y la regulación de caudales aguas abajo.”¹⁵¹ Esta situación no ha sido ajena al desarrollo normativo sobre áreas protegidas. En efecto, uno de los deberes del Estado es precisamente promover “(…) un desarrollo ambientalmente adecuado y sostenible en zonas adyacentes a áreas protegidas, con miras a aumentar la protección de esas zonas.”¹⁵² En este mismo sentido, el artículo 16 de la Ley 373 de 1997, modificado por el artículo 89 de la Ley 812 de 2003, establece lo siguiente: “(…) las zonas de páramo, bosques de niebla y áreas de influencia de nacimientos acuíferos y de estrellas fluviales, deberán ser adquiridos o protegidos con carácter prioritario por las autoridades ambientales, entidades territoriales y entidades administrativas de la jurisdicción correspondiente (…)”. En este orden de ideas, se advierte que entre el páramo y el bosque existen sistemas de flujos de aguas subterráneas y superficiales, y de especies polinizadoras, entre otras, que son vitales para la pervivencia de estos ecosistemas. Por ello, en la determinación de las medidas de protección de cualquiera de estos, se deberá tener en cuenta la relación de interdependencia antes señalada…”

De acuerdo con lo anterior, es claro que, a partir del principio de integralidad ecosistémica, el ecosistema del Páramo de Santurbán no puede comprenderse como una unidad aislada ni estática, sino una estructura viviente, dinámica y funcionalmente interdependiente, de donde cuyas zonas núcleo, de transición y amortiguación forman parte de un continuum ecológico indivisible. Dicho de otra manera, el ecosistema de Páramo de Santurbán no puede ser reducido únicamente a su altitud o geografía, sino que debe entenderse como un sistema ecológico complejo y funcional, en el cual las zonas de transición cumplen un papel esencial para la regulación hídrica, la conectividad biológica, la resiliencia ecosistémica y la contención de impactos antrópicos.

Bajo este entendido, la protección integral del Páramo de Santurbán no puede excluir las zonas de transición o amortiguación, lo contrario equivale a desconocer su estructura funcional y a comprometer su equilibrio ecológico y la conexidad que dicho ecosistema estratégico tiene con la eficacia de los derechos fundamentales de los humanos, al mismo tiempo que conllevaría a un proceder contrario al mandato contenido en el artículo 79 de la Constitución Política, que impone al Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial importancia ecológica.

Este deber ha sido desarrollado por la Ley 99 de 1993, que establece en su artículo 1 que la “biodiversidad del país, por ser patrimonio nacional y de interés de la humanidad, deberá ser protegida prioritariamente y aprovechada en forma sostenible”. Principio que se complementa con el deber universal de proteger la diversidad e integridad del ambiente¹⁵³, el cual, con el señalamiento constitucional de los servicios públicos como inherentes a la finalidad social del Estado¹⁵⁴, permite comprender la concreción del derecho fundamental al agua¹⁵⁵ con la protección del Páramo de Santurbán (ver consideraciones de la regla 4 ad supra), garantía que está, no sólo en relación directa con el servicio público de acueducto¹⁵⁶, sino que además, como lo ha advertido el Consejo de Estado, el agua es imprescindible tanto para la sostenibilidad de los ecosistemas¹⁵⁷; no en vano el Código Nacional de Recursos Naturales y de Protección al Medio Ambiente dispuesto en el Decreto 2811 de 1974, dispuso en el artículo 137 del Decreto 2811, las “aguas destinadas al consumo doméstico humano” son objeto de protección especial.

Así mismo, la Ley 1930 de 2018, Ley de Páramos, consagró el principio de integralidad, precisando que la delimitación de los páramos debe considerar no solo la línea altitudinal o cartográfica, sino también sus funciones ecológicas, su contexto biogeográfico, sus interacciones con otros ecosistemas y los saberes científicos y comunitarios; dicho en otros términos, si bien la delimitación inicial se basa en un área de referencia cartográfica, claramente debe propender por una comprensión y gestión que va más allá de una simple línea, considerando las funciones ecológicas, el contexto biogeográfico, en la medida que se reconoce explícitamente la importancia del Páramo en la provisión del recurso hídrico, siendo considerados de prioridad nacional e importancia estratégica para la conservación de la biodiversidad.

Adicionalmente, esta interpretación es compatible con los instrumentos internacionales ratificados por Colombia, como el Convenio sobre la Diversidad Biológica, que obliga a los Estados parte a conservar la diversidad biológica no sólo dentro de áreas protegidas, sino también en sus zonas de influencia; aspecto que, entiende la Sala, son un mecanismo estratégico que permite prevenir daños graves e irreversibles.

En este sentido, proteger únicamente el alto Páramo sin contemplar sus bordes o transiciones, constituye una respuesta jurídica insuficiente, que desconoce los deberes positivos del Estado para garantizar la continuidad funcional del ecosistema y proteger los derechos colectivos al ambiente sano, al agua y al desarrollo sostenible.

Por tanto, la Sala concluye que es constitucional y ecológicamente exigible que el régimen de protección del Páramo de Santurbán incluya de manera expresa y operativa sus zonas de transición o amortiguación, como condición necesaria para salvaguardar su integridad ecológica, garantizar su resiliencia frente a presiones antrópicas, y asegurar el goce efectivo de los derechos colectivos de las generaciones presentes y futuras.

Así mismo, téngase en cuenta que, con la finalidad de controlar la capacidad de carga de los cuerpos hídricos y mantener un nivel sostenible de resiliencia en los acueductos, la Ley 99 de 1993 contempla como instrumento de protección (para lo que interesa al objeto de decisión al que se enfrente a la Sala), en el artículo 111 modificado por el artículo 210 de la Ley 1450 de 2011, la adquisición y mantenimiento de áreas de importancia estratégica para conservación de los recursos hídricos; que en lo pertinente dice:

“…Declárense de interés público las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales, distritales y regionales. Los departamentos y municipios dedicarán un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos corrientes para la adquisición y mantenimiento de dichas zonas o para financiar esquemas de pago por servicios ambientales. <Inciso derogado por el artículo 23 del Decreto Ley 870 de 2017> Los recursos de que trata el presente artículo, se destinarán prioritariamente a la adquisición y mantenimiento de las zonas. Las autoridades ambientales definirán las áreas prioritarias a ser adquiridas con estos recursos o dónde se deben implementar los esquemas por pagos de servicios ambientales de acuerdo con la reglamentación que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expida para el efecto. Su administración corresponderá al respectivo distrito o municipio. Los municipios, distritos y departamentos garantizarán la inclusión de los recursos dentro de sus planes de desarrollo y presupuestos anuales respectivos, individualizándose la partida destinada para tal fin…”

La anterior disposición normativa, fue reglamentada por el Decreto 953 de 2013 y, en el artículo 4 dispuso, respecto de la “Identificación, delimitación y priorización de las áreas de importancia estratégica”, que:

“…. Para efectos de la adquisición de predios o la implementación de esquemas de pago por servicios ambientales por parte de las entidades territoriales, las autoridades ambientales deberán previamente identificar, delimitar y priorizar las áreas de importancia estratégica, con base en la información contenida en los planes de ordenación y manejo de cuencas hidrográficas, planes de manejo ambiental de microcuencas, planes de manejo ambiental de acuíferos o en otros instrumentos de planificación ambiental relacionados con el recurso hídrico. En ausencia de los instrumentos de planificación de que trata el presente artículo o cuando en estos no se hayan identificado, delimitado y priorizado las áreas de importancia estratégica, la entidad territorial deberá solicitar a la autoridad ambiental competente que identifique, delimite y priorice dichas áreas…” (énfasis de la Sala).

Respecto de las anteriores normas, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de fecha 20 de noviembre de 2020 proferida en el expediente con radicación No. 63001-23-33-000-2019-00024-01, indicó:

“…De la lectura de los artículos 111 de la Ley 99 de 1993 y 4° del Decreto 953 de 2013 resulta claro que las áreas que tienen incidencia dentro del proceso de prestación del servicio público domiciliario de acueducto son de interés público y deben ser adquiridas de forma prioritaria por las entidades territoriales concernientes, previa delimitación por parte de la autoridad ambiental. Precisamente, la Sala de Consulta y Servicio Civil en concepto de 15 de diciembre de 2005, explicó lo siguiente: […] El artículo 111 de la Ley 99 de 1993 ordena a todas las entidades territoriales invertir un porcentaje (…) de sus ingresos para adquirir áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos. Ahora bien, como en las zonas de páramo, subpáramo, áreas de influencia de nacimientos de aguas y de estrellas fluviales, zonas de recarga de acuíferos y bosques de niebla se encuentran áreas que indiscutiblemente generan una alta oferta del recurso hídrico, ellas eventualmente pueden resultar estratégicas para la finalidad perseguida por el artículo 111 aún considerando su carácter macro ambiental, de lo cual no sigue que sean las únicas susceptibles de la inversión dicha. En efecto, es evidente de una parte, que no todos los departamentos ni, muchos menos, todos los municipios cuentan con estas zonas de manejo especial y, de otra, que la conservación del recurso hídrico es un asunto de interés público nacional. (…) En este sentido, es pertinente señalar que para conservar el recurso hídrico que surten de agua a los acueductos municipales y distritales, es necesario centrar la atención no solamente en las fuentes de agua sino en todas las áreas que tienen incidencia dentro del proceso de prestación de este servicio público domiciliario también llamado servicio público domiciliario de agua potable. De este modo, la identificación de las áreas de importancia estratégica para la conservación del recurso hídrico que surte de agua los acueductos municipales y distritales, parte necesariamente de un estudio técnico y científico del entorno en que se aprovecha y usa el recurso, pues como anota el ambientalista Germán Márquez "los ecosistemas estratégicos deben entenderse como parte diferenciables del territorio donde se encuentra funciones naturales de las cuales depende, de manera especial y significativa, bienes y servicios ecológicos vitales para el mantenimiento de la sociedad y de la naturaleza"; dentro de tal concepto cabe comprender ciertos páramos, sabanas o cuencas que juegan papeles fundamentales en el sostenimiento de procesos naturales, sociales, económicos, ecológicos o de otra índole, tales como las fuentes de agua o de alimentos; no se trata tan sólo de áreas importantes para la biodiversidad, sino de aquéllas que cumplan otras funciones de soporte vital para la sociedad, a través de la prestación de bienes y servicios ecológicos fundamentales como la provisión de agua para la población. Aunque todas las áreas y ecosistemas del país son importantes, hay algunas de ellas que son vitales para la buena marcha de la sociedad". Las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales y distritales dependerán entonces de las condiciones actuales y futuras de generación del recurso y de las actividades que deban emprenderse para garantizar su uso eficiente, atendiendo la preservación y optimización de los bienes y servicios ambientales […]¹⁵⁸…”

Así las cosas, un elemento que permite extender la protección del Páramo, se encuentra en la obligación de adquirir los inmuebles o adoptar un esquema de pago por servicios ambientales sobre los predios ubicados en “áreas de importancia estratégica para la conservación del recurso hídrico que surte de agua los acueductos municipales y distritales”, obligación que recae de manera principal en los municipios y en los departamentos.

Empero, el proceso de identificación, delimitación y priorización de estas áreas de importancia estratégica fue encomendado a las autoridades ambientales, quienes deben identificar los sectores que serán adquiridos con los recursos contemplados en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993. Dicho en otros términos, existe un trabajo coordinado entre distintas autoridades, como lo precisó la Sección Primera del Consejo de Estado en providencia de fecha 29 octubre de 2015 radicación No. 66001233100020100034301:

“…Por su parte, la adquisición de los inmuebles con los recursos destinados por la ley está orientada a la conservación de las áreas de importancia estratégica para la generación y suministro de agua potable, asunto sobre el que se destacan los siguientes aspectos: i) se trata de un proceso que debe ser coordinado entre los entes territoriales y la corporación autónoma regional de la jurisdicción, habida cuenta que, en su calidad de máxima autoridad ambiental, tiene la función de “…adelantar… con el apoyo de las entidades territoriales los planes de cofinanciación necesarios para adquirir áreas o ecosistemas estratégicos para la conservación, preservación, y recuperación de los recursos naturales”, como lo dispone el artículo 108 de la misma ley; ii) en ese mismo orden, si bien el deber legal de destinar el 1% del porcentaje de los ingresos recae sobre los departamentos y municipios, no es menos cierto que sobre la corporación autónoma regional recae la función de adelantar los planes de cofinanciación necesarios para adquirir las áreas, de que trata el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 y iii) el principio de colaboración, exigido desde las disposiciones constitucionales y el artículo 108 citado, requiere de un proceso previo de planeación, por parte de los entes territoriales y la autoridad ambiental, que permita establecer, priorizar e identificar las áreas estratégicas y los predios a adquirir, tal como lo exigen las disposiciones de la Ley 99 de 1993, con sujeción a los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario (art. 63). En efecto, las corporaciones autónomas regionales tienen a su cargo la función principal de “….administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente”…”

En esas condiciones, evidencia la Sala que, el legislador declaró de interés público las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales, distritales y regionales, correspondiendo a las autoridades ambientales de la respectiva jurisdicción, en el caso concreto a la CDMB tal como se aduce en la demanda, definir las áreas prioritarias a ser adquiridas con los ingresos corrientes de los departamentos o municipios, en el porcentaje destinado para ello, conforme a la norma antes transcrita.

De esta manera, esta Sala concluye que la protección constitucional del ecosistema del Páramo de Santurbán exige, con fundamento en el principio de integralidad ecológica, la inclusión de sus zonas de transición o amortiguación dentro del régimen de protección jurídica, en tanto estas áreas cumplen funciones esenciales para la estabilidad ecosistémica, la regulación hídrica y la conservación de la biodiversidad. Sin embargo, corresponderá a las autoridades ambientales competentes, en especial el MADS, las Corporaciones Autónomas Regionales y a las entidades territoriales, quienes pueden solicitar colaboración con el l Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt (IAvH); definir, con base en criterios técnicos, científicos y normativos, la delimitación precisa de dichas zonas, así como las medidas específicas de manejo, restricción y restauración que resulten procedentes. Esta determinación deberá sujetarse a los principios de precaución, participación ciudadana, justicia intergeneracional y no regresividad, en la medida que el derecho al agua impone la intangibilidad de las fuentes naturales hídricas; así se dispondrá expresamente en la parte resolutiva de esta providencia.

La anterior determinación, esto es, extender el reconocimiento de sujeto de derecho no sólo al Páramo Alto sino que además extenderlo a las zonas de transición, no sólo parte de la protección del recurso hídrico, sino que contribuye a lograr que el Páramo de Santurbán obtenga ventajas verdaderamente significativas en su intangibilidad; aspecto que se complementa con la determinación de las obligaciones de las personas con el Páramo y aquellas obligaciones cuya violación tenga consecuencias jurídicas; pues el fortalecimiento de la posición jurídica del Páramo es una cosa; otra y no de menos significación, es la creación de derechos subjetivos reclamables judicialmente de las futuras generaciones a unas condiciones de vida suficientes, en las que puedan disfrutar del patrimonio ecológico de nuestra tierra. Pues tiene naturalmente razón Hans Jonas, cuando expresó su imperativo categórico a partir del principio de la responsabilidad “Actúa de tal manera que las consecuencias de tu acción sean compatibles con una futura existencia humanamente digna, es decir, con el derecho de la humanidad a subsistir por tiempo indeterminado”, pues es nuestro deber como ciudadanos desde un ecologismo cosmopolita, evitar todo lo que pueda hacer la tierra inhabitable.

7. Órdenes vinculantes y medidas concretas de protección reforzada para salvaguardar la integridad ecológica del Páramo de Santurbán como sujeto de derechos

El reconocimiento del Páramo de Santurbán como sujeto de derechos, y por ende como titular de un régimen de protección constitucional reforzada orientado a su conservación, mantenimiento y restauración ecológica, comporta para el Estado colombiano no solo un mandato negativo consistente en abstenerse de autorizar o permitir actividades que comprometan su integridad ecosistémica, sino también un mandato positivo de reconfiguración solidaria del territorio, conforme al principio constitucional de justicia ambiental. Es decir, el reconocimiento como sujeto de derechos, no puede entenderse como un acto de exclusión, sino de transformación solidaria, basada en el principio constitucional de justicia ambiental y en el deber superior de preservar la vida en todas sus formas.

En este marco, la delimitación de zonas restringidas y la proscripción de prácticas incompatibles con la funcionalidad ecológica del páramo (como la gran minería, la expansión agroindustrial intensiva o los desarrollos urbanísticos no sostenibles) no constituyen una forma de exclusión social ni una negación del arraigo comunitario, sino un imperativo de transformación estructural que debe articularse con la adopción de medidas de protección social, laboral y cultural en favor de las comunidades campesinas e indígenas que históricamente habitan y coexisten con el ecosistema; esto es, se exige encontrar un equilibrio entre la restricción de actividades incompatibles con su función ecológica y el diseño de alternativas sostenibles y dignas para las comunidades que lo habitan.

Lo anterior, por cuanto la garantía del derecho al ambiente sano no puede comprenderse como un valor abstracto desvinculado del goce efectivo de otros derechos fundamentales, entre ellos, el mínimo vital, el trabajo digno, la participación y la permanencia en el territorio. En consecuencia, resulta constitucional y éticamente exigible que las políticas públicas orientadas a la preservación del Páramo de Santurbán integren acciones concretas de reconversión productiva, justicia distributiva y fortalecimiento de economías locales sostenibles, que impidan el desarraigo forzado y viabilicen una transición justa y participativa.

En virtud de lo expuesto, y teniendo en cuenta que el reconocimiento del Páramo de Santurbán como sujeto de derechos impone al Estado el deber de adoptar medidas efectivas de protección, restauración y no regresividad, en armonía con el principio de precaución y la justicia ambiental, resulta necesario precisar, de manera expresa, aquellas actividades que deben considerarse incompatibles con la funcionalidad ecológica del ecosistema, por su potencial disruptivo sobre los ciclos hidrológicos, la biodiversidad y la resiliencia del páramo.

Al mismo tiempo, la adopción de dichas restricciones no puede desvincularse de la responsabilidad constitucional de garantizar alternativas socioeconómicas viables, sostenibles y dignas para las comunidades que habitan el territorio, conforme a los principios de equidad territorial, solidaridad intergeneracional y protección del mínimo vital. Así, el deber de conservación se traduce también en la obligación de configurar un modelo de transición productiva y cultural, que asegure la permanencia de las poblaciones locales en condiciones de dignidad, y fomente prácticas económicas compatibles con la vocación ecológica del páramo.

A continuación, la Sala establece (a título enunciativo y no taxativo) las actividades que deben proscribirse o restringirse en el ecosistema y sus zonas de amortiguación, así como las alternativas laborales que deben ser impulsadas por las autoridades públicas, en articulación con las comunidades y organizaciones sociales, para garantizar un desarrollo armónico con los fines superiores del orden constitucional ecológico:

7.1. Actividades que deben proscribirse o restringirse en el páramo y zonas adyacentes.

En virtud del reconocimiento del Páramo de Santurbán como sujeto de derechos y de su integración en un régimen de protección constitucional reforzada, resulta imperativo precisar las actividades humanas que, por su naturaleza, intensidad o localización, deben ser prohibidas o condicionadas, conforme a la Ley 1930 de 2018, los artículos 79, 80 y 95.8 de la Constitución Política, y la jurisprudencia constitucional consolidada en las sentencias C-035 de 2016 y T-361 de 2017.

Este ejercicio normativo no sólo responde al principio de precaución, que impone la adopción de medidas preventivas ante amenazas graves o irreversibles al medio ambiente, sino que también materializa la protección de derechos colectivos fundamentales, como el acceso al agua, al ambiente sano y al desarrollo sostenible. Por tanto, el establecimiento de tales restricciones no constituye una limitación arbitraria de actividades económicas, sino una consecuencia jurídica directa de la vocación ecológica del ecosistema de páramo y de su funcionalidad vital dentro de la red ecológica nacional.

A continuación, se enuncian (de forma no taxativa pero sí orientadora) las actividades que, por mandato constitucional, legal y jurisprudencial, deben ser proscritas o restringidas en el ecosistema de Páramo de Santurbán y sus zonas de transición o amortiguación, bajo criterios técnicos, jurídicos y ecológicos integrales:

Actividades prohibidas dentro del ecosistema de Páramo Santurbán. Estas actividades deben ser objeto de proscripción absoluta, por contrariar la vocación ecológica del ecosistema de páramo y comprometer gravemente su integridad:

Actividades a restringir en zonas de amortiguación o transición. En estas áreas, cuya funcionalidad ecológica es complementaria a la del Páramo de Santurbán, las siguientes actividades deben ser objeto de regulación estricta, conforme al principio de gradiente ecológico¹⁵⁹:

7.2. Estrategias de desarrollo sostenible para las comunidades del Páramo de Santurbán.

La protección del páramo no puede implicar el desarraigo o exclusión social de las comunidades que históricamente han habitado estas regiones. Conforme al principio de justicia ambiental (artículo 79 CP), el deber de protección del ecosistema debe armonizarse con los derechos fundamentales de dichas poblaciones. De esta manera, debe reconocerse al campesinado como sujeto de especial protección constitucional, con un enfoque diferencial que respete su arraigo, conocimiento ancestral y función ecosistémica.

En consecuencia, esta Sala propone las siguientes estrategias, las cuales, bajo el principio de zonificación participativa del páramo, se hace imperioso que las comunidades deben participar en la delimitación del territorio (como fue ordenado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-361 de 2017) y, en la identificación de actividades compatibles:

Reconversión productiva con pertinencia ecológica y cultural. Implica un esfuerzo institucional para brindar un acompañamiento educativo y de inversión económica por parte del Estado:

Mecanismos de compensación y conservación. Implica involucrar a la comunidad con la protección integral del Páramo de Santurbán:

7.3. Órdenes vinculantes para la protección constitucional reforzada del Páramo de Santurbán como sujeto de derechos.

Una vez constatada, conforme al test normativo integral previamente desarrollado, la procedencia constitucional del reconocimiento del Páramo de Santurbán como sujeto de derechos fundamentales, esta Sala considera imperativo impartir un conjunto de órdenes específicas, orientadas a garantizar su protección efectiva, restauración ecológica y defensa jurídica autónoma frente a las múltiples presiones antrópicas que lo amenazan.

Para tal efecto, el otorgamiento de este estatus implicaría, entre otras, las siguientes consecuencias jurídicas y prácticas:

Tales órdenes, fundadas en los principios constitucionales de precaución, no regresividad, participación ambiental, justicia intergeneracional y corresponsabilidad institucional; en los principios de precaución, no regresividad, justicia intergeneracional y participación ambiental, así como en los precedentes de las sentencias T-622 de 2016, STC4360-2018 y STL10716-2020, están dirigidas a las autoridades nacionales, regionales y locales con competencia en la gestión ambiental, planificación territorial y gobernanza ecosistémica.

En consecuencia, se establecen a continuación las medidas de obligatorio cumplimiento que deberán adoptar la ANLA, el MADS, la CDMB, la CORPONOR, así como los Municipios de Vetas, California, Suratá y Bucaramanga, en el marco de sus competencias, con miras a asegurar la preservación integral del ecosistema de páramo y su zona de transición, en cumplimiento del nuevo estatuto jurídico que le asiste como sujeto de derechos:

7.4. Pronunciamiento concreto respecto de las pretensiones formuladas en cada proceso.

En este punto, la Sala procede a emitir un pronunciamiento individualizado respecto de cada una de las pretensiones formuladas en las demandas acumuladas, con el fin de resolverlas en concordancia con el análisis constitucional desarrollado.

Pronunciamiento sobre las pretensiones formuladas en el proceso No. 680012333000-2018-00196-00. En lo que respecta a las pretensiones elevadas en el presente proceso, esta Sala se pronuncia en los siguientes términos:

Pronunciamiento sobre las pretensiones formuladas en el proceso No. 680012333000-2020-00138-00. En lo que respecta a las pretensiones elevadas en el presente proceso, esta Sala se pronuncia en los siguientes términos:

Realizado el examen detallado de las pretensiones formuladas, a la luz del bloque de constitucionalidad ecológico, los desarrollos jurisprudenciales en materia de derechos de la naturaleza, el principio de precaución y demás principios desarrollados en esta providencia, esta Sala ha establecido los fundamentos jurídicos que justifican el reconocimiento del Páramo de Santurbán como sujeto de derechos, así como la necesidad de adoptar medidas concretas, vinculantes y coordinadas para su protección integral. En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia se dispondrán las órdenes necesarias dirigidas a las autoridades estatales competentes, orientadas a garantizar la conservación, restauración y funcionalidad ecológica del ecosistema, en armonía con los mandatos superiores de justicia ambiental, sostenibilidad intergeneracional y dignidad humana.

8. ¿Qué significa esta sentencia para la gente y el Páramo de Santurbán?

Este capítulo tiene como propósito explicar, en un lenguaje claro y directo, lo que decidió el Tribunal Administrativo de Santander sobre el futuro del Páramo de Santurbán, por qué es tan importante protegerlo y qué acciones deben tomar las autoridades. Está dirigido especialmente a estudiantes, campesinos, líderes sociales y habitantes del territorio.

¿Por qué el Páramo de Santurbán es tan importante? El Páramo de Santurbán es uno de los ecosistemas más valiosos de Colombia. De allí nace el agua que consumen más de 2 millones de personas, incluyendo a Bucaramanga, Piedecuesta, Girón, Floridablanca, y varios municipios de Norte de Santander. Además, el Páramo ayuda a regular el clima, captura carbono y conserva una enorme diversidad de plantas y animales. Por todo eso, la Corte Constitucional y este Tribunal han dicho que el Páramo debe ser tratado como un sujeto de derechos, es decir, como una entidad viva que tiene derecho a existir, a ser protegido y a mantenerse sano para el bienestar de las presentes y futuras generaciones.

¿Qué decidió el Tribunal Administrativo de Santander? El Tribunal Administrativo de Santander determinó que:

¿Qué ordenó el Tribunal Administrativo de Santander? La sentencia impone órdenes claras a varias entidades del Estado:

A la ANLA, el Ministerio de Ambiente, la CDMB, CORPONOR y los Municipios de Vetas, California, Suratá y Bucaramanga:

¿Qué significa esto para las comunidades? Esta decisión no busca expulsar a las comunidades del Páramo, ni acabar con su forma de vida. Todo lo contrario: busca un equilibrio entre la conservación del ecosistema y el respeto por la dignidad de las personas que lo habitan. Las comunidades tienen derecho a vivir en el territorio, a participar en las decisiones que se tomen sobre él, y a recibir apoyo del Estado para realizar actividades sostenibles que cuiden el agua, el suelo y la biodiversidad.

¿Y para el futuro? Esta sentencia es un paso importante hacia un modelo de desarrollo más justo y responsable, donde la naturaleza no se ve solo como un recurso para explotar, sino como un ser que debe ser cuidado, valorado y respetado. Proteger el Páramo de Santurbán no solo es un deber legal, es un acto de amor por la vida.

9. Condena en costas.

En atención a la naturaleza y finalidad de esta providencia, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas. Lo anterior, por cuanto el presente proceso reviste un interés superior de carácter ambiental y ecológico, encaminado a la salvaguarda de un ecosistema estratégico y a la garantía de derechos colectivos fundamentales.

La ausencia de condena encuentra sustento constitucional en el numeral 8 del artículo 95 de la Carta Política, que impone a toda persona el deber de “proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano”. Esta obligación constitucional, de carácter transversal, permite a la Sala justificar que en asuntos litigiosos en los que se debaten intereses ecológicos de trascendencia nacional no se imponga una carga económica adicional a las partes, cuando su actuación, aunque eventualmente no prospera, puede entenderse como expresión del cumplimiento de dicho deber superior.

En esa medida, la protección del medio ambiente y de los derechos que de él se derivan constituye una causa de relevancia constitucional, que impide atribuir una carga procesal pecuniaria a quienes participan del proceso en procura del interés general, en especial cuando no se advierte temeridad ni abuso del derecho de acceso a la justicia.

En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

PRIMERO. AMPÁRENSE los derechos colectivos al ambiente sano, al agua y al equilibrio ecológico, al verificarse una relación de interdependencia constitucionalmente relevante entre el deterioro del ecosistema del Páramo de Santurbán y la afectación de derechos fundamentales como la vida digna y la existencia de las generaciones futuras, conforme al análisis expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. RECONOCER al Páramo de Santurbán como una entidad sujeto de derechos a la protección, conservación, mantenimiento y restauración a cargo del Estado y las comunidades que lo habitan y que dependen de sus servicios ambientales, conforme a lo señalado en la parte motiva de esta providencia.

Para tal efecto, el otorgamiento de este estatus implicará, entre otras, las siguientes consecuencias jurídicas y prácticas:

TERCERO. En consecuencia con la declaración de sujeto de derechos del Páramo de Santurbán y su integración a un régimen de protección constitucional reforzada, se establecen a continuación las medidas de obligatorio cumplimiento que deberán adoptar la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB, la Corporación Autónoma Regional de Norte de Santander – CORPONOR, y los Municipios de Vetas, California, Suratá y Bucaramanga; en el marco de sus competencias, con miras a asegurar la preservación integral del ecosistema de páramo y su zona de transición, en cumplimiento del nuevo estatuto jurídico que le asiste como sujeto de derechos:

1. ORDÉNASE a la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que ejerza la tutoría y representación legal de los derechos del Páramo de Santurbán y su zona de transición o amortiguación, quien será el guardián del Páramo a través del Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible Entre tanto se logra la materialización de la delimitación del Páramo de Santurbán en cumplimiento de la sentencia T-361 de 2017 de la Corte Constitucional, como lo sostuvo el MADS, la Resolución 2090 de 2014 “por medio de la cual se delimita el Páramo Jurisdicciones – Santurbán – Berlín, y se adopta otras determinaciones”, mantendrá su vigencia. Adicionalmente, con el propósito de asegurar la protección, recuperación y debida conservación del Páramo y sus zonas de transición, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en conjunto con la CDMB, la CORPONOR, el Municipio de Bucaramanga deberán diseñar y conformar, dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de esta providencia la identificación de las zonas de transición de importancia ecológica o estratégica para conservar el recurso hídrico que surten de agua a los acueductos municipales que se surten del agua que provee el Páramo de Santurbán. Adviértase, que para la realización de dicha delimitación podrán requerir el acompañamiento de todas las entidades públicas y privadas, universidades (regionales y nacionales), centros académicos y de investigación en recursos naturales y organizaciones ambientales (nacionales e internacionales), comunitarias y de la sociedad civil que deseen vincularse al proyecto de protección del Páramo de Santurbán.
2. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, deberá abstenerse de otorgar, modificar o prorrogar licencias ambientales que permitan actividades extractivas (minería, hidrocarburos, grandes represas) o infraestructura incompatible dentro del ecosistema del Páramo de Santurbán, de conformidad con el artículo 5 de la Ley 1930 de 2018 y lo señalado en la Sentencia C-035 de 2016.
3. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en coordinación con el Municipio de Bucaramanga, el Municipio de Vetas, el Municipio de California, el Municipio de Suratá, la CDMB y CORPONOR; deberán coordinar y adoptar, en un plazo no superior a seis (6) meses, un Plan Protección Reforzada del Ecosistema del Páramo de Santurbán, con enfoque en derechos, justicia ambiental y participación de comunidades; en el cual, deberán tenerse como líneas prioritarias, como mínimo: a. Mecanismos especiales de erradicación de la minería ilegal como componente del deber de conservación activa; teniendo en cuenta que, la minería ilegal en ecosistemas estratégicos, como lo ha reiterado la Corte Constitucional, constituye una forma de violación sistemática de los derechos colectivos al ambiente sano y al agua, al tiempo que representa una amenaza directa a la salud pública, a la seguridad humana y al orden constitucional y legal del territorio. En este sentido, esta línea tendrá una acción interinstitucional, acudiendo en coordinación con la Policía Nacional y las Fuerzas Militares, dirigido a neutralizar y erradicar de manera definitiva toda forma de minería ilegal en el Páramo de Santurbán y sus zonas de transición. Dicho plan deberá establecer operativos de control y vigilancia ambiental con enfoque diferencial, respetando los derechos fundamentales de las comunidades, pero garantizando la remoción efectiva de estructuras de extracción ilícita de minerales. b. Intervención prioritaria de las áreas afectadas por minería ilegal, mediante acciones de restauración ecológica activa. c. Campañas de reconversión productiva e inclusión social para quienes ejercen minería informal por subsistencia, para lo cual deberá establecerse una acción interinstitucional en coordinación con el SENA, el Ministerio del Trabajo y las autoridades locales, para ofrecer alternativas económicas lícitas, sostenibles y dignas. d. Participación comunitaria como eje transversal del proceso, incorporando comités de veeduría y control ambiental integrados por organizaciones sociales, ambientales y académicas. e. Expedir lineamientos técnicos y jurídicos vinculantes para que las autoridades regionales y municipales implementen zonificaciones participativas del páramo, respetando su integridad ecológica y reconociendo su valor como sujeto de derechos, con inclusión de medidas de reconversión productiva para las comunidades locales. f. Priorizar, en la inversión ambiental nacional y en cooperación internacional, recursos dirigidos a restauración ecológica, pago por servicios ambientales y fortalecimiento de los mecanismos de custodia ambiental comunitaria en el Páramo de Santurbán. g. La destinación de recursos económicos con el fin de lograr la reconversión productiva, incentivar la sustitución de la minería de subsistencia, y la generación de proyectos económicos sostenibles. Así como los Pagos por servicios ambientales (PSA) y, los Guardabosques (guardapáramos) comunitarios. h. Implementar, entre otras, las estrategias de desarrollo sostenible para las comunidades del Páramo de Santurbán, que fueron enunciadas en esta providencia.
4. La CDMB y CORPONOR, en su calidad de autoridades ambientales regionales, deberán adoptar y ejecutar, en el término de seis (6) meses, un Plan de Manejo Integral del Páramo de Santurbán, construido participativamente con las comunidades locales, con metas verificables en restauración ecológica, monitoreo de biodiversidad y control de actividades ilícitas. Para lo cual, deberán implementar una vigilancia técnica constante, con equipos multidisciplinarios, para verificar el cumplimiento de las restricciones legales a actividades prohibidas en el ecosistema de páramo y en su zona de transición.
5. Los Municipios de Vetas, California y Suratá; deberán revisar y ajustar, en un plazo de seis (6) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, los Planes de Ordenamiento Territorial (POT), para que se excluyan del desarrollo urbano, agropecuario o minero todas las áreas delimitadas como páramo o zonas de amortiguación ecológica teniendo como eje temporal los lineamientos de la Resolución 2090 de 2014 “por medio de la cual se delimita el Páramo Jurisdicciones – Santurbán – Berlín, y se adopta otras determinaciones” hasta tanto se dé cumplimiento definitivo a la sentencia T 361 de 2017, evento en cual deberá ajustar los PBOT a los nuevos lineamientos. De igual manera, deberán ajustar los PBOT a las zonas de transición de importancia ecológica o estratégica para conservar el recurso hídrico que surten de agua a los acueductos municipales que se surten del agua que provee el Páramo de Santurbán, conforme a la identificación que realice el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en conjunto con la CDMB, la CORPONOR, el Municipio de Bucaramanga. Igualmente, deberán incorporar en sus presupuestos municipales y planes de desarrollo local programas permanentes de educación ambiental, ecoturismo comunitario, agricultura orgánica y servicios ecosistémicos, como instrumentos de desarrollo sostenible y alternativas laborales.

CUARTO. ORDÉNASE la conformación de un comité que sirva verificar el cumplimiento de la presente sentencia, y el mismo estará integrado por el Magistrado ponente del presente proceso, quien lo presidirá, la Agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación, un representante del Municipio de Bucaramanga, el señor Antonio José Serrano Martínez, por un representante de: la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB, la Corporación Autónoma Regional de Norte de Santander – CORPONOR, y los Municipios de Vetas, California y Suratá.

QUINTO. DESÍGNASE a la Procuraduría Regional de Santander para que vele por el estricto cumplimiento de esta providencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 277 numeral 4, 278 de la Constitución Política y el artículo 43 de la Ley 472 de 1998.

SEXTO. ABSTENERSE de condenar en costas.

SÉPTIMO. Ejecutoriada esta decisión, ARCHÍVASE el expediente previas las constancias de rigor en SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

[Firma electrónica en aplicativo SAMAI] IVÁN FERNANDO PRADA MACÍAS Magistrado

[Firma electrónica en aplicativo SAMAI] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado