Stiftelsen WWF Verdens Naturfond v. The State

Source

Date13.02.2025

TypeNational

JurisdictionNorway

Court / State organOslo District Court

PartiesStiftelsen WWF Verdens Naturfond (Claimant); the State (Respondent)

biodiversity habitat mining

Documents

Attachments

Stiftelsen WWF Verdens Naturfond v. The State

Associated documents

Below you can see cases and instruments this document is associated with

United Nations Convention on the Law of the Sea

Description

On 13 February 2025, the Oslo District Court (an ordinary court of first instance with general jurisdiction over civil, criminal cases, and claims challenging the validity of administrative decisions) issued its decision in Case No. 24-081980TVI-TOSL/04 (Stiftelsen WWF Verdens Naturfond v. the State (represented by the Ministry of Energy)). The case involved WWF's challenge to the validity of the Royal Resolution of 12 April 2024 (also called Opening Resolution), which opened an area of the Norwegian continental shelf for mineral activities. WWF asked the court to declare Royal Resolution invalid and to award costs.

The dispute centered on the content requirements for the opening-stage impact assessment under the Seabed Minerals Act (havbunnsmineralloven) § 2-2, and how those requirements should be interpreted consistently with the Norwegian Constitution § 112 and Norway's international law obligations. In addressing these issues, the Court engaged with domestic environmental-law principles, such as the statutory requirement for decisions to be based on scientific knowledge and precautionary principle in the Nature Diversity Act, as well as with international and EU sources, including the EU's Directive 2001/42/EC (Plandirektivet), the SEA Protocol to the Espoo Convention, UNCLOS Article 206, the OSPAR Convention, and the Aarhus Convention.

The case arose from the Government's decision to open an extensive area of the Norwegian and Greenland Seas for potential seabed mineral activities under a stepwise licensing approach (opening / survey / exploitation). The opening process, initiated in January 2021, involved public consultation and was supported by multiple background studies, including a report on landscape features, habitat types, and benthic ecosystems, alongside other supporting reports. WWF argued, inter alia, that the impact assessment did not meet the statutory requirements under the Seabed Minerals Act. It contended that the Opening Resolution was based on a deficient and uncertain factual basis, given the risk of serious environmental harm in poorly understood deep-sea ecosystems. The State maintained that the statutory framework allows for a stepwise licensing approach, that while the knowledge base was insufficient to permit extraction it was adequate to justify the initiation of exploration, and that neither § 2-2 of the Seabed Minerals Act, the Constitution § 112, nor Norway's international obligations rendered the Opening Resolution unlawful on this basis.

The Court concluded that the Opening Resolution was not invalid and accordingly dismissed WWF's claim (Section 4). It held that the high "safety-valve" threshold associated with the Constitution § 112 was not met in this case (Section 8.5). The Court determined that WWF's challenge based on alleged procedural defects in the impact-assessment process constituted a justiciable claim (Section 9). It further concluded that the Opening Resolution was not invalid due to any material factual error (Section 8.4), and that it could not be annulled on the ground that future seabed-mineral activities cannot be fully assessed at the opening stage, given the statute's stepwise licensing approach and later project-specific assessment requirements (Section 8.5). Finally, WWF was ordered to pay the State's costs in the amount of NOK 500,000 (Section 10).

The case is significant for biodiversity because it concerns the opening of extensive areas along the Mid-Atlantic Ridge, encompassing habitats from abyssal plains to submarine mountains (Section 1.2). The opening process involved compiling background knowledge, including a report on landscape features, habitat types and benthic ecosystems (Section 1.3). WWF argued that even exploration activities could cause significant and potentially irreversible biological harm – particularly if intrusive activities like core drilling altered subsurface warm-water flows near inactive thermal structures, affecting their unique ecosystems (Section 2). The Court analyzed the matter against the statutory, stepwise licensing approach, under which commercial extraction requires an approved extraction plan and a project-specific impact assessment, meaning biodiversity impacts are to be assessed with increasing specificity at each phase (Section 6). In assessing what can be addressed at the opening stage, the judgment explicitly noted that species and habitats in the study area may be unknown, and that this uncertainty informs the feasibility of strategic assessment (Section 8.5). Ultimately, the Court held that the strategic impact assessment for the Opening Resolution does not have to be "complete and reliable" in the absolute scientific sense urged by WWF (Section 8.5).

The original language: Norwegian

Full text

OSLO TINGRETT

DOM

Avsagt: 13.02.2025 i Oslo tingrett,

Saksnr.: 24-081980TVI-TOSL/04

Dommer: Tingrettsdommer Per Kaare Nerdrum

Saken gjelder: Gyldigheten av kgl res av 12 april 2024 vedrørende åpning av område på norsk kontinentalsokkel for mineralvirksomhet

Stiftelsen WWF Verdens Naturfond

Advokat Jenny Arge Sandvig Rettslig medhjelper: advokat Ida Wærenskiold

mot

Staten v/ Energidepartementet

Advokat Karen Mellingen Rettslig medhjelper: advokat Asgeir Nygård

Ingen begrensninger i adgangen til offentlig gjengivelse etter torsdag 13 februar 2025 kl 18.00.

DOM

Saken gjelder gyldigheten av kongelig resolusjon av 12 april 2024 om åpning av område på norsk kontinentalsokkel for mineralvirksomhet ("Åpningsresolusjonen").

Søksmålet gjelder særlig om foretatt konsekvensutredning oppfyller de innholdsmessige krav etter havbunnsmineralloven § 2-2 fortolket i samsvar med Grunnloven § 112 og Norges folkerettslige forpliktelser. I tillegg er anført at Åpningsresolusjonen bygger på vesentlig feil faktum.

1 Framstilling av saken

1.1 Lovgrunnlaget

Lov om mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen av 22 mars 2024 ("Havbunnsmineral- loven" eller "Loven") trådte i kraft 1 juli 2019.

Før dette tidspunkt ble kommersiell undersøkelse etter og utnyttelse av mineralforekomster på havbunnen regulert av kontinentalsokkelloven*. Kontinentalsokkelloven var en kortfattet fullmaktslov som fastslo statens rett til undersjøiske naturforekomster, åpnet for at staten kunne gi andre tillatelse på vilkår til å utforske eller utnytte naturforekomstene, og ga hjemmel for forskrifter. Undersjøisk mineralvirksomhet i Norge besto i denne periode av vitenskapelig forskning og et begrenset uttak av grus, sand og leire fra hovedsakelig kystnære og grunne områder**.

* Av 21 juni 1963 nr 12.

** Slik Prop. 106 L (2017-2018) s 5 (JU s 634).

Loven springer ut av det syn at Norge er blant verdens ledende havnasjoner; at Norge har ledende kompetansemiljøer innen de tre tradisjonelle havnæringer olje og gass, maritim og sjømat; og at utnyttelse av mineraler på havbunnen kan bli en viktig næring der Norge har særlige forutsetninger samtidig som eventuell kommersiell utvinning av mineralforekomster på kontinentalsokkelen både "ligger et stykke frem i tid", og vil være betinget av blant annet "utvikling av teknologi, utarbeidelse av regelverk og utredning av miljøeffekter"*.

* Slik Prop. 106 L (2017-2018) s 7 (JU s 635) og Innst 150 L (2018-2019) s 2 (JU s 808).

Havbunnsminerallovens formål er å "legge til rette for undersøkelse og utvinning av mineralforekomster på kontinentalsokkelen i samsvar med samfunnsmessige målsettinger, slik at hensynet til verdiskaping, miljø, sikkerhet ved virksomheten, øvrig næringsvirksomhet og andre interesser blir ivaretatt", jf § 1-1. Loven gjelder for mineralforekomster i Norges indre farvann, Norges sjøterritorium og på norsk kontinentalsokkel, og med de begrensninger som følger av overenskomster med fremmede stater eller folkeretten for øvrig*.

* Lovens § 1-3, jf § 1-2 fjerde ledd (JU s 9).

Havbunnsmineralloven bygger på et tredelt tillatelsesregime basert på de samme hovedtrekk som blant annet petroleumsloven*:

* Jf oversikt over petroleumslovens system i HR-2020-2472-P Klimadommen avsnitt 65-70 (JU s 925-26).

- Åpningstillatelse etter Lovens kap 2: Kongen i statsråd kan beslutte at et nærmere avgrenset område av kontinentalsokkelen åpnes for mineralvirksomhet, men først etter gjennomført konsekvensutredning ("Konsekvensutredning" eller "KU") og etterfølgende offentlig høring. Som hovedregel kan tillatelse til mineralvirksomhet bare gis innenfor åpnede områder;

- Undersøkelsestillatelse etter kap 3 gis for et bestemt geografisk område for inntil fem år. Den gir verken enerett til undersøkelse; fortrinnsrett til utvinningstillatelse innenfor undersøkelsesområdet; eller eiendomsrett til eventuelle funn. Søkeren må dele sine data og prøver mv med myndighetene, men kan få en tidsbegrenset enerett til å benytte egne undersøkelsesdata*; og

* For eksempel til salg eller grunnlag for søknad om utvinningstillatelse, jf Innst 150 L (2018-2019) s 1 (JU s 807).

- Utvinningstillatelse etter kap 4 gir enerett til undersøkelse etter og utvinning av alle mineraler i vedkommende geografiske område for inntil 10 år, med mulighet for forlengelse og som hovedregel etter offentlig utlysning. Utvinningstillatelser gir imidlertid til tross for navnet ikke rett til utvinning før særskilt utvinningsplan med beskrivelse av utvinningen og tilhørende konsekvensutredning som beskrevet i § 4-4 ("Prosjekt-KU") er godkjent*. Samtidig skal allerede søknad om utvinningstillatelse inneholde et forslag til arbeidsprogram for tiden frem til innsendelse av eventuell utvinningsplan. Utvinning kan planlegges i et, to eller flere trinn, og rettighetshaver får eiendomsrett til utvunnet mineral ved opptak fra havbunnen til havets overflate. Utvinning skal skje i samsvar med forsvarlige tekniske, miljøfaglige, og sunne økonomiske prinsipper, slik at mineraler ikke går tapt unødig. Areal som ikke utvinnes skal tilbakeleveres etter særskilte regler.

* I Prop 106L (2017-2018) s 44 forutsettes at "(H)ovedprinsippet om konsekvensutredning som del av plan for utvinning vil bli nedfelt i loven, mens de mer detaljerte reglene vil fremgå av forskrift." (JU s 678).

Det fremstår mest sannsynlig at de fleste interessenter vil foretrekke å søke om Utvinningstillatelse direkte, fremfor å gå veien om en forutgående Undersøkelsestillatelse. Dette skyldes Undersøkelsestillatelsens eksklusivitet og lengre varighet, sammenholdt med de nødvendige undersøkelsers kostnader og omfang, og usikkerheten ved om det kan finnes drivverdige funn*.

* Slik også Åpningsresolusjonen s 4 nest siste avsnitt (DS s 21).

Havbunnsmineralloven gir flere hjemler for utarbeidelse av forskrifter. Det ble opplyst fra skranken at et forskriftsarbeid skal være påbegynt, men uten at noe første utkast foreligger.

1.2 Arealene

Saken omfatter store arealer langs den atlantiske midthavsrygg. Områdene omfatter ulike naturtyper fra dyphavssletter til undersjøiske fjell på opptil 3000 m høyde, og har blitt dannet ved at jordskorpeplatene i området beveger seg bort fra hverandre med en hastighet på 10-15 mm/år i ca 50 millioner år, samtidig som området er – og har lenge vært - svært vulkansk aktivt.

I samsvar med Lovens tredelte tillatelsesregimer er det hensiktsmessig å skille mellom Utredningsarealet, Åpningsarealet og Utvinningsarealene i første konsesjonsrunde:

- Utredningsarealet er markert med grått på figur 1. Det utgjør 592 500 km2, ligger dels i Norskehavet, dels i Grønlandshavet, og omfatter havdyp på gjennomsnittlig 1500 m med variasjoner fra 100 ned til 4000 m dyp *. Utredningsarealet ligger i sin helhet innenfor norsk kontinentalsokkel (markert med svart på figur 1 og 2); godt utenfor norsk territorialfarvann (12-mils grensen); og delvis også utenfor 200-mils grensen (markert med gult på figur 1)**. Utredningsarealet grenser opp til kontinentalsoklene til henholdsvis Island og Danmark/Grønland/Færøyene;

* Til sammenligning utgjør fastlands-Norge 323 806 km2 (inkludert øyer og ferskvann, men uten Svalbard, Jan Mayen og bilandene i Antarktis).

** Etter FNs havrettskonvensjon art 77-78 har Norge suverene rettigheter over kontinentalsokkelen, men verken over vannsøylen eller havoverflaten mer enn 200 nautiske mil fra grunnlinjene (JU s 357).

- Åpningsarealet er markert med rosa på figur 1, og er trukket opp med rødt på figur 2. Det utgjør 281 200 km2, eller ca 47 % av Utredningsarealet; og

- Utvinningsarealene i første konsesjonsrunde utgjør ca 38 % av Åpningsarealet, og består av til sammen 386 blokker som er markert med gult på figur 2.

Figur 1

Figur 2

* Hentet fra Stortingsmeldingen fig 5.1 på s 76 (DS s 1407).

** Hentet fra pressemelding 26 juni 2024 (DS s 2101 - i farger på DS s 2093).

1.3 Åpningsprosessen

Olje- og energidepartementet innledet åpningsprosessen 12 januar 2021 med å sende forslag til program for konsekvensutredning på høring ("KU-programforslaget")*. Departementet mottok i alt 53 høringsinnspill som ble gjennomgått og offentliggjort i eget dokument av Oljedirektoratet ("Høringsgjennomgangen"), før konsekvensutredningsprogrammet ble fastsatt av Olje- og energidepartementet 10 september 2021 ("KU-programmet")**.

* Forslag til program for konsekvensutredning etter havbunnsmineralloven av 12 januar 2021 (DS s 206-43).

** Henholdsvis DS s 281-399 og DS s 400-02.

I Konsekvensutredningsprosessen inngikk utarbeidelsen av seks grunnlagsrapporter som sammenfattet kjent kunnskap på ulike berørte kunnskapsområder:

- Havforskningsinstituttets Pelagiske økosystem i de nordiske hav av 2 september 2022*,

* DS s 404-532.

- Fiskeridirektoratets Fiskeaktiviteten i utredningsområdet for mineralvirksomhet av 21 september 2021*,

* DS s 533-59.

- Polarinstituttets Sjøfugl i havområdene rundt Jan Mayen og langs den midtatlantiske rygg av 7 oktober 2021*,

* DS s 688-745.

- DNVs Teknologirapport havbunnsmineraler av 13 oktober 2021*,

* DS s 758-885.

- Kystverkets grunnlagsstudie Skipstrafikk av 31 desember 2021*, og

* DS s 746-57.

- Senter for dyphavsforskning (UiB)s Landskapstrekk, naturtyper og bentiske økosystemer av 31 desember 2021*;

* DS s 560-687.

samt tre konsekvensrapporter som skisserte antatte, ulikeartede konsekvenser av åpning:

- EYs Fremtidsmuligheter innen marine mineraler på norsk kontinentalsokkel av 1 juni 2022*,

* DS s 886-952.

- Akvaplan-niva og IKM Aconas Virkninger for naturforhold, miljø og annen næringsvirksomhet relatert til konsekvensutredning for åpning av norsk sokkel for havbunnsmineralvirksomhet av 1 september 2022 ("Akvaplan-rapporten")*, og

* DS s 953-1039. Under hovedforhandlingen ble også et foreløpig utkast av Akvaplan-rapporten datert 21 april 2022, som ble oversendt Sokkeldirektoratet for vurdering og kommentar, lagt frem som dok 84 bilag 3.

- Asplan Viak – NTNUs Økonomiske og sosiale virkninger av havbunnsmineralvirksomhet av 2 september 2022*.

* 86 sider - ikke fremlagt i saken, men offentlig tilgjengelig på https://www.regjeringen.no/contentassets/dbf5144d0fbc42b5a4db5fc7eb4fa312/vedlegg-9.-asplanviak_ntnu.- okonomiske-og-sosiale-virkninger.pdf

Også grunnlags- og konsekvensrapportene (heretter samlet "Grunnlagsdokumentene") ble gjort offentlig tilgjengelige fortløpende.

27 oktober 2022 sendte Olje- og energidepartementet ut konsekvensutredning med utkast til åpningsbeslutning på høring ("Konsekvensutredningen")*. Det ble gjennomført innspillsmøte til Konsekvensutredningen 27 januar 2023. Totalt mottok Konsekvensutredningen nær 1100 høringsinnspill.

* DS s 1049-1167.

20 juni 2023 la regjeringen frem Meld St 25 (2022-2023) om Mineralverksemd på norsk kontinentalsokkel – opning av areal og strategi for forvaltning av ressursane ("Stortingsmeldingen")*. Stortingsmeldingen ble behandlet av energi- og miljøkomiteen ved Innst 162 S (2023-2024) av 19 desember 2023 ("Innstillingen")**, som med 14 mot fem stemmer ga sin tilslutning til at norsk kontinentalsokkel ble åpnet for mineralvirksomhet under de forutsetninger som er skissert i Stortingsmeldingen og i flertallets merknader. Flertallet besto av regjeringspartiene Arbeiderpartiet og Senterpartiet, samt Høyre og Fremskrittspartiet. Mindretallet besto av SV, Rødt, Venstre, MDG og Kristelig Folkeparti.

* DS s 1330-1411.

** DS s 1420-1471.

Åpningsresolusjonen ble som nevnt fattet 12 april 2024. Dette søksmål retter seg mot Åpningsresolusjonens gyldighet.

1.4 Utlysningsprosessen

26 juni 2024 satte regjeringen i gang prosessen med å utlyse områder og tildele tillatelser under havbunnsmineralloven gjennom å sende ut sitt arealforslag til første konsesjonsrunde*. Utlysningen gjør klart**

* DS s 2094-98.

** DS s 2096.

- at enhver tillatelse som tildeles vil bli gitt med et tilpasset arbeidsprogram for hvilken kartlegging rettighetshaver må gjennomføre;

- at relevante innhentede data må deles med staten, og kommer i tillegg til den fortsatte statlige kartlegging av natur- og miljøforhold;

- at arbeidsprogrammet avsluttes med en eventuell søknad om godkjenning av utvinningsplan inkludert gjennomført Prosjekt-KU, eller tilbakelevering av areal. Utvinning av aktive hydrotermale strukturer vil ikke tillates, og slike strukturer skal ikke bli skadet av virksomhet i tilstøtende områder; og

- at de første utvinningsplanene departementet legger opp til å godkjenne vil bli fremlagt for Stortinget før godkjennelse. Etter meddelt utvinningstillatelse krever således utvinningsstart både påviste ressurser, en teknisk løsning som gjør utvinning lønnsom, en investeringsbeslutning for prosjektet, og en godkjent utvinningsplan med tilhørende Prosjekt-KU*.

* DS s 2102.

Ved utlysningen varslet departementet at utvinningstillatelser ville kunne gis i første halvår 2025*. Under hovedforhandlingen inngikk regjeringen et budsjettforlik med SV for 2025 som blant annet innebar at første konsesjonsrunde for utvinning av havbunnsmineraler ble utsatt til 2026. Utsettelsen har ingen betydning for saken her.

* DS s 2099.

1.5 Prosesshistorie

WWF sendte prosessvarsel 18 april 2024*, og tok ut stevning 23 mai 2024. Staten påsto seg frifunnet i tilsvar 28 juni 2024. Tingretten avslo WWFs begjæring om oppnevnelse av to marinbiologisk fagkyndige meddommere 1 november 2024, blant annet fordi

* DS s 24.

- sakens marinbiologiske sider ble antatt forsvarlig belyst gjennom varslet sakkyndige vitneførsel;

- partene ikke syntes uenige om noe identifisert konkret faktisk forhold i dyphavet;

- det store antall høringsuttalelser reduserte sannsynligheten for å finne to meddommere som både hadde den nødvendige fagkyndighet og samtidig var tilstrekkelig uhildet; og

- sakens marinbiologiske avgjørelsesgrunnlag burde komme frem gjennom bevisføring i åpen rett undergitt kontradiksjon.

Hovedforhandling ble gjennomført gjennom fem forlengede rettsdager fra 28 november til og med 5 desember 2024. Hele hovedforhandlingen ble strømmet, i tillegg til at NRK og den franske fjernsynsjournalist Audrey Gloaguen ble gitt tillatelse til å filme forhandlingene på nærmere vilkår. Det ble ført totalt syv vitner hvorav fem sakkyndige vitner som alle støttet sine forklaringer på forberedte powerpoint-presentasjoner, og foretatt slik dokumentasjon som rettsboken sammenholdt med sakens faktiske dokumentsamlinger og juridiske utdrag viser.

Disse er henvist til som henholdsvis dokumentsamlingen på 3054 sider ("DS" + sidetall), tilleggsdokumentsamlingen på 183 sider ("TDS"), felles juridisk utdrag på 4395 sider ("JU"), og partenes juridiske tilleggsutdrag på henholdsvis 675 og 247 sider (forkortet henholdsvis "JTU WWF" og "JTU staten").

2 Saksøker WWFs påstandsgrunnlag

Saksøker Stiftelsen WWF Verdens Naturfond ("WWF") har i det vesentlige anført

- at Konsekvensutredningen ikke oppfyller de innholdsmessige krav om å identifisere, beskrive og vurdere Åpningsresolusjonens mulige miljøvirkninger etter havbunnsmineralloven § 2-2 rett fortolket, og unnlater å anvende føre var-prinsippet i favør av miljøet der kunnskapen er usikker*. Domstolene prøver saksbehandlingen inngående når konsekvensene er så store som her, samtidig som Åpningsresolusjonens forhold til folkerettslige regler prøves fullt ut:

* Jf HR-2020-2472-P Klimasaken avsnitt 182-83 (JU s 942).

Internrettslig differensierer lovteksten utredningskravene: For næringsrelaterte, økonomiske og sosiale virkninger er det tilstrekkelig at "antatte" virkninger utredes, mens det "skal" belyses "hvilke virkninger en eventuell åpning kan få" for miljøet. Lovforarbeidene bekrefter at ikke bare "antatte", men også mulige miljøvirkninger skal utredes, og at ytterligere vitenskapelige studier i området om nødvendig "må" iverksettes før konsekvensutredning kan avsluttes og åpning eventuelt besluttes*. § 2-2 må anvendes i lys av Grunnloven § 112 annet ledd, som gir borgerne "rett til kunnskap om … virkningene av planlagte … inngrep i naturen," slik at enhvers rett til "en natur der produksjonsevne og mangfold bevares" ivaretas. Jo større konsekvenser, jo større krav stilles til den forutgående konsekvensavklaring. Prinsippene i naturmangfoldsloven §§ 7-10 om objektiv og etterprøvbar vitenskapelig kunnskap så langt det er rimelig, kravene til kunnskapsgrunnlag, føre var-prinsippet og samlet økosystembelastning gir retningslinjer både for myndighetsutøvelse og lovtolking.

* Slik Prop 106 L (2017-2018) s 35 (JU s 669).

Folkerettslig anføres at plandirektivet kommer til anvendelse – prinsipalt fordi kontinentalsokkelen funksjonelt faller innenfor "territorier" i EØS-avtalen art 126 (1), jf FNs havrettstraktat art 77; subsidiært fordi mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen har en tilstrekkelig nær tilknytning til EØS-området. Åpningsvedtaket utløser krav om miljøvurdering etter plandirektivet art 3 nr 2 a) med videre henvisninger, og innholdskravet om at miljøvurderingen skal identifisere, beskrive og evaluere mulige betydelige miljøvirkninger på en komplett og pålitelig måte i art 5(1) påstås ikke oppfylt. Pliktig miljøvurdering etter Plandirektivet kan ikke omgås ved utsettelse til senere Prosjekt-KU tilknyttet senere utvinningsplan. Tilsvarende plikt til å identifisere, beskrive og vurdere mulige betydelige miljøvirkninger, og å anvende føre var-prinsippet ved usikkerhet i favør av miljøet følger også av en rekke andre folkerettslige traktater og sedvaner, slik at havbunnsmineralloven § 2-2 også er brutt dersom bestemmelsen tolkes i samsvar med de folkerettslige krav

Det strider med § 2-2 å bygge KU på usikre antakelser i stedet for faktisk kunnskap til miljøets disfavør, slik her er gjort. Stortingsmeldingen erkjenner å bygge på "et antatt bilde på miljømessige konsekvenser", og at "det framleis er betydelege kunnskapsman- glar, særleg knytt til miljøforhold i djuphavsområdet og konsekvensane av ei eventuell havbotnmineralverksemd"*. Også Akvaplan-rapporten erkjenner at "(D)yphavet er lite kartlagt, og dagens kunnskap om en rekke egenskaper ved både havbunnsmineral- virksomhet og miljøverdiene som kan påvirkes er svært sparsom. Det er derfor lagt til grunn antakelser om tilstedeværelse av miljøverdier og deres sårbarhet i utredningen."** En rekke faginstitusjoner fremhevet kunnskapsgrunnlagets ufullstendighet og utilstrekkelighet både i høringsrundene, og gjennom bevisførselen. Det anføres at KU bygger på kunnskap om bare 1 % av Utredningsområdet, og at det stadig gjøres banebrytende oppdagelser om miljøet i dyphavet. Samtidig er aktuell utvinningsteknologi uferdig og i beste fall på konsept- eller laboratorienivå; drivverdige forekomster lite sannsynlige, og markedsbehovet dekket fra kjente forekomster på land inkludert økt resirkulering.

* Henholdsvis Stortingsmeldingen s 60 første spalte og s 72 annen spalte (DS s 1391 og s 1403).

** Akvaplanrapporten s 6 (DS s 961).

Fra høringsrundene fremheves

o Klima- og miljødepartementet 15 april 2021 s 1 annet avsnitt (DS s 278),

o EU-Kommisjonens Joint Communication on the EU’s International Ocean Governance agenda 24 juni 2022 s 4 siste avsnitt – s 5 første avsnitt (DS s 2776-77),

o Miljødirektoratet 27 januar 2023 s 1 tredje avsnitt og s 12 tredje hele avsnitt (DS s 1206 og s 1217),

o Havforskningsinstituttet 27 januar 2023 s 1 første avsnitt (DS s 1224),

o Norsk Polarinstitutt 26 januar 2023 s 4-5 (DS s 1234-35),

o Meteorologisk institutt 27 januar 2023 s 1 annet avsnitt (DS s 1242), og

o Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet 23 september 2024 s 1 første avsnitt og s 2 (DS s 2576-77).

Flere av de vurderte virkninger er vurdert feil, samtidig som usikkerheten rundt den antatte virkning er undervurdert i strid med føre var-prinsippet. Dette gjelder både KUs antakelse av at

o Inaktive termiske strukturer har samme bakgrunnsfauna som omkringliggende områder*,

* Konsekvensutredningen s 94 (DS s 1143). Motsatt i blant annet Meld St 21 (2023-2024) Helhetlige forvaltningsplaner for de norske havområdene, s 64 første spalte (DS s 91); Faggrunnlag for helhetlige forvaltningsplaner 1 mai 2023 s 170 (DS s 2595); og NTNUs høringsuttalelse av 23 januar 2023 s 5 (DS s 1264).

o Sjøfjell raskt vil kunne rekolonialisere opprinnelig fauna etter fjerning av manganskorper*,

* Konsekvensutredningen s 94 (DS s 1143). Motsatt i blant annet Meld St 21 (2023-2024) s 64 første spalte (DS s 91); og Havforskningsinstituttets høringsuttalelse 27 januar 2023 s 4 andre avsnitt (DS s 1227).

o Risikoen for svekket mattrygghet er lav*, og

* Konsekvensutredningen s 11 (DS s 1059). Motsatt i Havforskningsinstituttets høringsuttalelse 27 januar 2023 s 4 siste avsnitt (DS s 1227).

o Forurensning fra lyd, vibrasjoner og lys gir liten til ingen konsekvens for hval og sjøfugl*.

* Konsekvensutredningen s 103 (DS s 1151). Motsatt i Havforskningsinstituttets grunnlagstudie 2 september 2021 s 87 og 2 91 (DS s 490 og s 494) og Norsk polarinstitutts grunnlagsrapport av 7 oktober 2021 s 6 (DS s 693).

I tillegg til feilvurderingene valgte departementet å unnlate å utrede tre konkrete, identifiserte miljøvirkninger. Dette gjaldt

o Virkningene for karbonkretsløpet, som ble utelatt med den begrunnelse at CO2 ikke feller i sulfidmineraler eller skorper, og at eventuell mineralutvinning ville skje i områder med liten eller ingen sedimentær overdekning,

* Høringsgjennomgangen nr 42 (DS s 295) og nr 179 (DS s 335).

o Risikoen for radioaktiv stråling, som ble utelatt med den begrunnelse at foretatte målinger viste svært liten andel radioaktive mineraler, og at det for fremtidig aktivitet ville bli gjort stedsspesifikke målinger for eventuell søknad etter forurensningsloven*, og

* Høringsgjennomgangen nr 21(DS s 290).

o Håndteringen av oppredningsavfall på land, som ble utelatt med den begrunnelse at problemstillingen bare ville bli utredet dersom miljøvirkningene av å bearbeide havbunnsmineraler avvek fra bearbeidelse av malm utvunnet på land*.

* Høringsgjennomgangen nr 168 (DS s 333). I utkast til Akvaplan-rapporten av 21 april 2022 pkt 5.7.2 – pkt 5.7.3 (fremlagt for tingretten som dok 84 bilag 3) var problemstillingen behandlet over åtte sider, som ble fjernet fra den endelige Akvaplan-rapporten på Sokkeldirektoratets initiativ og utsatt til senere, prosjektspesifikke konsekvensutredninger (Akvaplan-rapporten pkt 1.1 og pkt 3.10.3 – DS s 966 og s 1013).

Utelatelsene er ikke omtalt i Stortingsmeldingen, og anføres å være i strid med § 2-2. For unnlatt utredning av konsekvensene for karbonkretsløpet og risikoen for radioaktiv forurensning anføres at også EMK art 2 og 8 om retten til informasjon om miljøvirkninger til skade for lov og helse er brutt;

- at Åpningsresolusjonen også bygger på vesentlig feil faktum: Miljøvirkningene av leting frem til utvinningstillatelse med tilhørende Prosjekt-KU vil verken være "små" eller "ubetydelige", men innbefatter både omfattende kjerneboring samt testing og drift av utvinningsutstyr langt utover rammen av oseanografisk og naturfaglig forskning. Allerede leting kan gi betydelige og ubotelige biologiske konsekvenser – særlig dersom kjerneboring endrer eventuelle varme væskestrømmer nær inaktive termiske strukturer.

I tillegg ble Akvaplan-rapportens nivå for miljøkonsekvenser endret fra "stor" til "liten" eller "ingen" på flere punkter etter initiativ fra Sokkeldirektoratets geologer uten at Stortinget fikk opplyst endringen;

- at Konsekvensutredningens mange og vesentlige mangler har virket bestemmende inn på Åpningsvedtakets innhold, ved at avgjørelsesgrunnlaget har vært ufullstendig og misvisende både for beslutningstakerne og for samfunnsdebattens informerte deltakere: Energi- og miljøkomiteens flertall gjorde sin tilslutning eksplisitt betinget av "de forutsetninger som er skissert i" Stortingsmeldingen*. Både Åpningsresolusjonen, Stortingskomiteens flertall og Stortingsmeldingen la – ubegrunnet – til grunn at miljøvirkningene av leting ville være "små" eller "ubetydelige", til tross for at leting frem til særskilt utvinningsplan både krever tett og omfattende kjerneboring for å dokumentere den enkelte forekomsts utstrekning og innhold etter godkjente finansieringsstandarder, utprøvning av utvinnings-teknikker og -maskiner, og oppredning og bearbeidelse av malm i noen utstrekning. Slik leting kan gjøre betydelig og ubotelig miljøskade – særlig på økosystemene ved termiske varme og kalde kilder dersom de oppvarmede vannstrømmene under havbunnen endres.

* Stortingsmeldingen s 3 første spalte nederst (DS s 1422).

Subsidiært er innholdsmanglene så alvorlige at ugyldighet må bli rettsfølgen selv om Åpningsvedtaket ville ha blitt opprettholdt uendret: Oppfyllelse av de prosessuelle garantier er et mål i seg selv, og EU-domstolen gjør ikke ugyldighet avhengig av innvirkning; og

- at saken gjelder et rettskrav som skal realitetsbehandles på grunnlag av rettsregler, jf tvisteloven § 1-3 tolket i samsvar med Grunnloven § 112 og Århuskonvensjonen som både anerkjenner og skiller mellom retten til høring i beslutningsprosess og retten til søksmål. Saken er prinsipiell gjennom fagetatenes entydige vurdering av at Konsekvensvurderingen ikke oppfyller innholdskravene, og gjennom behovet for rettsavklaring av om regjering og Storting har overholdt Grunnlovens grenser. Kravet bygger på et bestemt og avgrenset faktum, som samtidig er omfattende og komplekst. Sakens avgjørelsesgrunnlag blir verken bredere eller bedre om Åpningsresolusjonen først prøves prejudisielt etter at utvinningstillatelse er gitt, og tidlig rettsavklaring er ønskelig for alle aktører.

WWFs påstand:

1. Resolusjonen av 12. april 2024 om åpning av område i Norskehavet og Grønlandshavet for mineralvirksomhet er ugyldig.

2. Stiftelsen WWF Verdens naturfond tilkjennes sakens kostnader.

3 Saksøkte statens påstandsgrunnlag

Staten har i det vesentlige anført

- at hensynene til miljøvirkninger må ses i sammenheng med både hensynene til havbunnsmineralers etterspørsel og tilgjengelige eksistens, slike mineralers betydning for oppnåelse av globale klimamål, geopolitiske realiteter vedrørende mineraltilgang i dag og fremover, og påbegynt utvinning av havbunnsmineraler av andre land. Både Konsekvensutredningen, Stortingsmeldingen og Åpningsresolusjonen gjør klart at kunnskapsgrunnlaget er utilstrekkelig for å starte utvinning i dag, men at det er forsvarlig å starte letevirksomhet. Derfor åpner resolusjonen for at statens fortsatte, omfattende kunnskapsinnhenting kan suppleres av andre aktører for å få avklart om mineralressursene kan høstes på en lønnsom måte med en akseptabel grad av miljøpåvirkning, eller ei. Maktfordelingsprinsippet innebærer at forvaltningen av nasjonens naturressurser primært tilligger regjering og Storting – ikke domstolene eller marinbiologiske fagmiljøer. Verken havbunnsmineralloven § 2-2, Grunnloven § 112 eller folkeretten gjør Åpningsresolusjonens skrittvise tilnærming ulovlig; tilnærmingen med å utsette styringsbeslutninger til de er nødvendige har gitt gode resultater i petroleumsvirksomheten i 50 år; og Høyesteretts flertall fant i plenum at terskelen for å sette stortingsvedtak til side på grunnlag av Grunnlovens § 112 er "svært høg" og mest har karakter av en sikkerhetsventil*. Urealistiske eller oppblåste utredningskrav allerede på åpningsstadiet avskjærer dagens folkevalgte myndigheter fra å legge til rette for at dagens og fremtidige generasjoner skal kunne ta informerte valg i fremtiden;

* HR-2020-2472-P avsnitt 141-42 (JU s 937).

- at havbunnsmineralloven kapittel 2 beskytter miljøet allerede ved å gjøre leting betinget av et forutgående særskilt åpningsvedtak basert på statlig gjennomført konsekvensutredning. Prinsippet er på linje med petroleums- og havenergi-sektoren, men omvendt av prinsippet for landmineraler der alt areal som ikke er særskilt unntatt er tilgjengelig for leting.

Innholdskravet til Konsekvensutredningen etter § 2-2 er ikke absolutt eller totalt: Utredningen "skal bidra til å belyse de ulike interessene" som er aktuelle, og "skal belyse hvilke virkninger en eventuell åpning kan få for miljøet". Lovforarbeidene klargjør at "typiske elementer" i en Konsekvensutredning før åpning vil være "en viss oversikt over hvilke mineralressurser som kan være aktuelle og hvor de befinner seg, de miljømessige forholdene, mulige farer for forurensing, samt antatte næringsmessige, økonomiske og sosiale virkninger"*. Dette forbyr verken antakelser om teknologi eller om naturvitenskapelige forhold og prosesser – i motsatt fall ville Loven i realiteten forby all fremtidig virksomhet siden teknologi-konsekvenser vanskelig kan utredes før teknologien er utviklet og prøvet.

*Prop 106 L (2016-2017) s 35 (JU s 669) – understreket her.

Allerede KU-programforslaget identifiserer både hovedtema for utredning og sammenhengen mellom kunnskapsgrunnlag og konsekvensutredning*, samtidig som arbeidsbeskrivelsen for de seks grunnlagsrapportene fremhevet viktigheten av å også gi en oversikt over mangler og usikkerhet i kunnskapsgrunnlaget og angi fremtidig kunnskapsbehov. Bakgrunnsdokumentene og Konsekvensutredningen fremhever blant annet

* Forslaget til utredningsprogram s 29 (DS s 236).

o for inaktive sulfidforekomster, blant annet at skillet mellom aktive og inaktive forekomster kan være uklart av flere grunner; at inaktive forekomster antakelig befinner seg i en gradient i tid og rom fra de aktive; og at faunaen for de inaktive antakelig er dominert av omkringliggende bløtbunnsfauna uten at dette lar seg kartlegge i en strategisk konsekvensutredning siden man ikke vet hvor de inaktive forekomstene konkret befinner seg*,

* Senter for Dypvannsforsknings grunnlagsstudie s 39-40 (DS s 655-56) og Akvaplan-rapporten s 6-7 (DS s 960-61).

o for relokalisering av fauna etter fjerning av manganskorper, blant annet at kunnskapsgrunnlaget er for tynt til å trekke konklusjoner; at fjerning av manganskorpene verken vil påvirke topografi eller strømforhold; at lav veksthastighet tilsier svært lang relokaliseringstid (opp mot flere tiår eller hundreår) samtidig som manganskorpene i havdypet antas egnet for rekolonisering*,

* Senter for Dypvannsforsknings grunnlagsstudie s 38 og s 42-43 (DS s 654 og s 658-59), Akvaplan- rapporten s 24-25 (DS s 978-79) og Konsekvensutredningen s 95 (DS s 1143).

o for partikkeleksponering, blant annet at kunnskapsgrunnlaget var så begrenset at regjeringen ville gi Havforskningsinstituttet et særskilt oppdrag; og at påvirkningsnivået ville kunne variere fra "liten" via "middels" til "stor" for ulike tiltak, og være av lang varighet med mulige økosystemrelaterte virkninger*,

* Konsekvensutredningen s 105-06 (DS s 1153-54) og Stortingsmeldingen s 9 (DS s 1340).

o for håndtering av avgangsmasser, blant annet at prosessering av dyphavsmalm i hovedsak likner malm fra land; og at både prosesseringsmetode, kjemikaliebruk og landbasert håndtering av avgangsmasser vil være prosjektspesifikk og derfor uegnet for generell utredning med dagens kunnskap*, og

* KU-programforslaget s 33 (DS s 240), Oljedirektoratets gjennomgang av høringsuttalelser til KU- programmet nr 71 (DS s 302), og Akvaplan-rapporten s 58-59 (DS s 1012-13).

o at den såkalte "arealtrakten"* forklarer hvorfor både eventuelle konsekvenser for karbonkretsløpet og for håndtering av eventuell radioaktivitet i forekomstene må utredes og vurderes ved prosjektutvikling og utarbeidelse med prosjekt-KU og ikke generelt for hele Åpningsområdet;

* Stortingsmeldingen s 35 (DS s 1366): En skjematisk illustrasjon av at berørt areal krymper betydelig fra Utredningsområde via Åpningsområde via utvinningstillatelse via utbyggingsplan til ett års berørt produksjonsareal.

- at internasjonale rettskilder ikke stiller andre innholdskrav til Konsekvensutredningen enn § 2-2, samtidig som havbunnsmineralloven antas å oppfylle Norges folkerettslige forpliktelser:

o Plandirektivet (og EØS-avtalen) gjelder på Norges "territorium", men ikke på kontinentalsokkelen utenfor 12-mils grensen*. Det er ingen holdepunkter for at Norge har ment å utvide plandirektivets territorielle anvendelsesområde ensidig. Samtidig valgte staten å se hen til plandirektivet da havbunnsmineralloven ble gitt, og den norske lov oppfyller plandirektivets innholdskrav: Fordi plandirektivet gjelder overordnete beslutninger på strategisk plan, er utredningskravet i art 5 nr 1 og 2 begrenset til sannsynlige og betydningsfulle virkninger som med rimelighet må tas i betraktning**,

* Jf EØS-avtalen art 126, Meld St 5 (21012-2013) om EØS-avtalen og Norges øvrige avtaler med EU pkt 5.3.1 (JTU staten s 113-14), og Prop 106 L (2017-2018) s 59 annet avsnitt (JU s 694).

** "the likely significant effects on the environment” inkludert "the information that may reasonably be required taking into account …” (JU s 629 – understreket her).

o SEA-protokollen til Espoo-konvensjonen art 7 nr 2 begrenser konsekvens- utredningers innhold til å "identify, describe and evaluate the likely significant environmental, including health, effects … as may reasonably be required … "*,

* JU s 327 – understreket her.

o FNs havrettstraktat art 206 utløses bare der staten har "reasonable grounds for believing that planned activities … may cause substantial pollution of or significant and harmful changes to the marine environment”, samtidig som rettsfølgen bare er "as far as practicable, assess the potential effects of such activities … and shall communicate reports of the results of such assessments …”*,

* JU s 393 – understreket her.

o Etter OSPAR-konvensjonen art 2 nr 2 a skal Norge legge til grunn føre var- prinsippet. Det gjør Norge, og

o Verken EMK art 2 og 8 om retten til henholdsvis liv og respekt for privatliv og familieliv kommer til anvendelse, fordi Åpningsresolusjonen ikke er noe direkte og umiddelbart inngrep*. I tillegg går ikke utredningskravene etter EMD utover å "belyse" miljøvirkningene, slik også Havbunnsmineralloven § 2-2 krever**;

* Jf HR-2020-2472-P Klimasaken avsnitt 166-71 (JU s 940-41) og EMD 22703/10 Klimaseniorinnen avsnitt 511-15 om vilkårene "real and imminent risk" og "actual interference" (JU s 1719).

* EMD 22703/10 Klimaseniorinnen avsnitt 539 (JU s 1726-30)

- at miljøvirkningene av den leteaktivitet Åpningsresolusjonen fører til er tilstrekkelig belyst, blant annet på bakgrunn av

o at man har lang og bred erfaring med leteaktivitet inkludert aktiv prøvetaking og boring i dyphavet. Allerede IODP (International Ocean Discovery Program) tok ca 2000 bor-prøver fra verdens havbunn i løpet av 110 tokt i årene 1983 – 2003 *,

* Utskrift fra Om IODPs historie (DS s 2152), sammenholdt med kart over prøvetaking på DS 1651 og 2864.

o at private interessenter mest sannsynlig vil benytte samme velkjente kartleggings- og letemetodikk som forskningsinstitusjoner og statlige aktører har benyttet,

o at letefasen vil skje under forutgående kontroll og løpende tilsyn fra myndighetene gjennom blant annet godkjent arbeidsprogram og omfattende forskriftsverk under utvikling, jf Stortingsmeldingen som slår fast at*

* Henholdsvis Stortingsmeldingen s 26 og 31 (DS s 1357 og 1362).

"(S)idan dagens kunnskapsgrunnlag har viktige manglar knytte til både livet på havbotnen, havstraumar og korleis ei framtidig utvinning vil skje, vil prosessen etter opning bli lagd opp som ei stegvis utvikling tilpassa kunnskapsgrunnlaget. Kunnskapsgrunnlaget, inklusive miljøkunnskapen, skal styrkjast gjennom både kommersiell aktivitet og statleg finansiert innsats fram mot eventuell utvinning."

blant annet ved at

"utvinningsløyve bli tildelt med eit arbeidsprogram der styresmaktene vil stille krav om at rettshavarane samlar kunnskap og data over tid også om miljøforhold i områda. Styresmaktene skal ha prøver og kopi av alle data som vert samla inn. På den måten vil ein heile tida samle ny kunnskap om dei områda som er opna for mineralutvinning."

slik at

"alle avgjerder, samtykke og løyve til aktivitet skal baserast på den best moglege kunnskapen som til kvar tid finst.",

o at stortingskomiteens flertall både har forstått og sluttet seg til en slik trinnvis, kunnskapsbasert tilnærming, gjennom å forvente at

"myndighetene skjerper kravene til ivaretakelse av miljø og overvåkning av miljøpåvirkning, både under og etter datainnhenting, dersom rettighetshaver benytter seg av mer invasive operasjonsmetoder under letefasen enn det som er vurdert i konsekvensutredningen, eller dersom operasjonsmetodene får mer alvorlige miljømessige virkninger enn det som er antatt."*, og

* Innst 162 S (2023-2024) s 9 (DS s 1428).

o at miljøvirkningene i letefasen ble bredt belyst og ulikt vurdert i alle KU-prosessens stadier, og oppsummeres i Konsekvensutredningen både for letefasen, utvinningsfasen og avslutningsfasen*. Alle relevante typer miljøpåvirkning er omtalt, og

* Konsekvensutredningen s 94-109, jf sammenfatningen i tabell 9 på s 106-108 (DS s 1142-57, jf s 1054-56).

konsekvensnivået i letefasen er gjennomgående vurdert til "liten" – når man sammenfatter leteaktivitetenes konsekvenser, varighet og geografiske utstrekning*. Flere sentrale høringsinstanser som Senter for dypvannsforskning og SINTEF har erklært seg enige i at leteaktivitet vil ha liten miljøpåvirkning og at det var forsvarlig å starte letefasen – på gitte forutsetninger knyttet til letemetodikk, juridisk rammeverk og fortsatt forskning på økosystemenes sammensetning, funksjon og robusthet**.

* Skjematisk anslått til 0,2 – 0,5 km2 for sulfidforekomster, ca 20 km2 for manganskorpeforekomster i utvinningsfasen, og bare opp til noen titalls meter pr prøvepunkt i letefasen, jf Konsekvensutredningen s 90 og s 94 (DS s 1138 og s 1142).

** SINTEFs høringsuttalelse av 19 januar 2023 s 6 (DS s 3009) og Senter for dypvannsforsknings høringsuttalelse 26 januar 2023 (DS s 1258-59).

Foranlediget av WWFs anførsler fremheves særlig

§ at all leteaktivitet vil være underlagt myndighetenes kontroll og tilsyn, og bli gjennomført trinnvis i letefasen slik at boreomfanget vil være begrenset til det myndighetene finner nødvendig for å undersøke forekomstene,

§ at risikoen for at boring reaktiverer inaktive sulfidforekomster og/eller gjør at aktive forekomster dør ut er særskilt omtalt flere ganger gjennom åpningsprosessen*, og

* Av Senter for dypvannsforskning 12 april 2021 (DS s 2456 flg), Miljødirektoratet 12 april 2021s 20 (DS s 263), Sektordirektoratets gjennomgang av høringsuttalelsene nr 163 (DS s 331), Akvaplan-rapporten s 39 (DS s 655) og Innstillingen vedlegg 5 Statsrådens svar på spørsmål 36 (DS s 1460-61).

§ at Sokkeldirektoratet vil ha både tilstrekkelige styrings- og tilsynsverktøy til å ivareta brede samfunnshensyn og ressurser til å utøve disse*;

* I motsetning til under kontinentalsokkelloven 1963 og 1969-resolusjonen om vitenskapelige undersøkelsestillatelser (JU s 171-73).

- Subsidiært, at eventuelle feil ved Konsekvensutredningen bare gjør Åpningsresolusjonen ugyldig dersom "det er en ikke helt fjerntliggende mulighet" for at feilen kan ha virket inn på vedtakets innhold, samtidig som dette må vurderes konkret og åpent i hvert enkelt tilfelle*. For påstått ufullstendige konsekvensutredninger er ikke spørsmålet om den foretatte utredning er optimal, men om den har vært forsvarlig. Sammenholdt med Høyesteretts innvirkningsvurdering i Rt 2009 s 661 Huseby, HR-2017-2247-A Reinøy og HR-2020-2472-P Klimasaken anføres at de eventuelle feil som måtte hefte ved saksbehandlingen her ikke kan ha virket inn på Åpningsresolusjonens innhold.

* Rt 2009 s 661 Huseby avsnitt 71-72 (JU s 1005) sammenholdt med Rt 1982 s 241 Alta s 262 siste avsnitt (JU s 1052).

Videre anføres at EØS-retten ikke skjerper den nasjonale innvirkningsregel etter prinsippet i forvaltningsloven § 41: EØS-rettens utgangspunkt er at mulige saksbehandlingsfeils konsekvenser reguleres av nasjonal rett – såkalt "procedural autonomy"; plandirektivet gir ingen annen regel og gjelder dertil ikke på kontinentalsokkelen, jf ovenfor. EØS-rettens utgangspunkt gjelder innenfor rammen av prinsippene for ekvivalens og effektivitet, men ingen av disse prinsipper tilsier et skjerpet innvirkningskrav i saken her*; og

* Slik Høyesterett (flertallet) i HR- 2020-2472-P Klimasaken avsnitt 244-46 (JU s 950-51). Rettspraksis fra EU-domstolen som C-72/12 Altrip avsnitt 49-54, C-137/14 Commission v Germany avsnitt 58-61 og C- 535/18 Nordrhein Westfalen avsnitt 58-61 tilsier ingen annen bedømmelse.

- at retten må vurdere om Åpningsresolusjonens gyldighet overhodet utgjør et "rettskrav" som kan prøves av domstolene, jf tvisteloven § 1-3:

o Ingen åpningsbeslutning er prøvd rettslig før,

o Åpningsresolusjoner er ikke "vedtak" etter forvaltningsloven § 2 bokstav a,

o forholdene ligger bedre til rette for konkret domstolskontroll senere i prosessen der de faktiske forhold vil være mye mer konkretisert, og skillet mellom de rettslige krav til saksbehandlingen i § 2-2 og regjeringens frie og politiske avveining etter § 2-1 vil være enklere å trekke, og

o det vil i alle tilfeller være en kontinuerlig politisk og samfunnsmessig debatt om hvorvidt, og i tilfelle når og på hvilke forutsetninger, de neste trinn mot å gjøre havbunnsmineralvirksomhet til en ny næring skal tas.

Statens påstand:

1. Staten v/Energidepartementet frifinnes.

2. Staten v/Energidepartementet tilkjennes sakskostnader.

Rettens vurdering

4 Overordnet sammendrag

Havbunnsmineralloven legger myndigheten til å fatte åpningsavgjørelser, som er en forutsetning for at mineralvirksomhet overhodet skal kunne bli aktuelt på norsk kontinentalsokkel, til "Kongen i statsråd". Åpningsavgjørelser er et binært ja/nei - spørsmål som etter Loven avgjøres på grunnlag av regjeringens frie og politiske hensiktsmessighetsskjønn, og hvor avgjørelsesalternativene er åpning eller ikke-åpning.

Loven stiller også krav til fremgangsmåten ved å kreve forutgående konsekvensutredning og offentlig høring med tre måneders uttalefrist. Alle krav til offentlighet og høring er oppfylt her, konsekvensutredningene er mange og omfangsrike, og et svært antall høringsuttalelser ble innlevert. Deretter ble saken også forelagt Stortinget, som med stort flertall sluttet seg til at Åpningsresolusjonen ble fattet.

Så vidt sees omfattet forvaltningsbehandlingen frem til Åpningsresolusjonen de samme realitetsinnsigelser mot åpning som de WWF har anført for tingretten. Derved fremstår søksmålet som en "omkamp" over gjeldende norsk havbunnsmineral-politikk, ved at WWF i resultat ber retten slå fast at regjeringen likevel ikke har lov til å fatte en slik Åpningsresolusjon som Loven åpner for, og som regjeringen og Stortingets flertall har ønsket. Saken aktualiserer derved grunnleggende spørsmål om kompetanse- og maktfordelingen mellom den utøvende, lovgivende og dømmende statsmakt – sammenholdt med statsmaktenes ulike demokratiske forankring og legitimitet.

Samtidig kan ikke retten gjennom søksmålet overprøve "(D)en rent skjønnsmessige avveining av fordeler mot skader og ulemper som Kongen og Stortinget foretar etter" Havbunnsmineralloven § 2-1. Dette følger av uomtvistede prinsipper for domstolskontroll av forvaltningsvedtak*.

* Formuleringen hentet fra Høyesteretts dom i Rt 1982 s 241 Alta (s 257), som direkte gjaldt avveiningen etter vassdragsreguleringsloven § 8.

Det er ikke domstolenes oppgave å overprøve Regjeringens og Stortingets prioritering og avveining av tungtveiende, ulikeartede og kryssende interesser. Søksmålet er derfor rettet mot påståtte saksbehandlingsfeil, rettsanvendelsesfeil og/eller bevisbedømmelsesfeil – på grunnlag av et sammensatt og mangefasettert rettsgrunnlag bestående av flere overnasjonale komponenter. Domstolsbehandling av slike saker vil derfor lett fokusere på påståtte formalfeil, med risiko for "en ugrunnet stor vekting av form fremfor innhold."*

* Hentet fra HR-2009-1093-A Huseby avsnitt 72 (JU s 1005), der lovpliktig konsekvensutredning ikke var (formelt) foretatt, samtidig som det samlet sett var tilstrekkelig dokumentert at aktuelle plasseringsalternativer ikke forelå (avsnitt 82).

Klimasaken gjaldt betydningen av miljøparagrafen i Grunnloven § 112 både som lovtolkningsmoment, som skjønnsutøvelsesmoment for forvaltningen, og som domstolshåndhevet skranke for innholdet av regjeringens og Stortingets beslutninger*. Høyesteretts flertall tok utgangspunkt i at domstolene i kraft av åpenbare rettsstatshensyn kan sette grenser for et politisk flertall for å verne grunnlovsfestede verdier. Samtidig innebærer grunnleggende miljøspørsmål ofte politiske avveininger og bredere prioriteringer, som av demokratihensyn bør tas av folkevalgte organer og ikke av dommere utnevnt for livstid. Grunnloven § 112 må derfor forstås som en sikkerhetsventil slik at stortingsvedtak bare kan settes til side av domstolene hvis Stortinget grovt har tilsidesatt sine plikter, samtidig som denne terskel er "svært høy"**.

* HR-2020-2472-P (JU s 917-57).

** HR-2020-2472-P Klimasaken avsnitt 141-42 (JU s 937).

Det har vært flere rettsprosesser både i Norge og utlandet de senere år rettet mot gyldigheten av offentlige vedtak som tillater utvinning av olje og gass, på bakgrunn av stadig sikrere kunnskap om forbrenningsutslipps betydning for menneskeskapte klimaendringer med tilhørende kritiske vippepunkter og irreversibel risiko for blant annet global oppvarming, ekstremvær som hetebølger og tørke, ekstremnedbør med stormflo, og tap av landarealer, dyre- og menneskeliv. Foruten HR-2020-2472-P Klimasaken kan nevnes

- Klimasak II som gjelder gyldigheten av Energidepartements godkjenninger av PUD for fem navngitte utbygginger på grunnlag av manglende konsekvensutredning av forbrenningsutslipp og tilhørende klimavirkninger. Oslo tingrett kjente godkjenningene ugyldige 18 januar 2024, og forbød samtidig staten å fatte andre vedtak som forutsetter gyldig PUD-godkjennelse for feltene inntil hovedsaken var rettskraftig avgjort. I hovedsaken er ankeforhandling berammet i Borgarting lagmannsrett 1 – 5 september 2025, etter at lagmannsretten forela spørsmål tilknyttet tolkingen av Prosjektdirektivet for EFTA-domstolen 2 september 2024. Lagmannsretten forkastet begjæringen om midlertidig forføyning den 14 oktober 2024 (LB-2024-36810-3), og her skal anke behandles av Høyesterett i avdeling med fem dommere 18-19 mars 2025 (kjennelse av 9 desember 2024 – sak nr 24-177617SIV-HRET);

- EMD-saken Verein Klimaseniorinnen and others v. Switzerland (søknad nr 53600/20) avgjort i storkammer, og

- Skotsk domstols underkjennelse av Equinors konsesjoner på olje- og gassfeltet Rosebank så sent som 29 januar 2025.

Så vidt skjønnes omhandler alle disse rettsavgjørelser nødrettslige anførsler bygget på at summen av politiske enkeltbeslutninger på nasjonalt nivå over tid har vist seg ute av stand til å hindre en akselererende global klimakrise som truer grunnlaget for vår samlede eksistens.

Saken her gjelder imidlertid ikke globale forbrenningsutslipp og eksistensiell klimakrise, men springer ut av et annet lovverk som aktualiserer helt andre og mer lokale og regionale miljø-innsigelser. Tvert om har staten anført i saken her at havbunnsmineraler vil kunne gi et viktig bidrag for å gjennomføre "det grønne skiftet".

Tingretten har kommet til at Åpningsresolusjonen ikke er ugyldig, og at staten blir å frifinne. I det følgende skal tingretten begrunne sitt syn mer utførlig.

5 Havbunnsminerallovens krav til konsekvensutredningers innhold

Havbunnsminerallovens krav til konsekvensutredningers innhold skal ikke være behandlet av domstolene før. Tingretten ser i det følgende først på Lovens formål, ordlyd og system; deretter på andre internrettslige kilder; og til slutt på om tvingende overnasjonale kilder tilsier ytterligere innholdskrav – og i så fall hvilke.

5.1 Lovens formål

Som nevnt skal Havbunnsmineralloven etter sitt formål i § 1-1 "legge til rette for undersøkelse og utvinning av mineralforekomster på kontinentalsokkelen i samsvar med samfunnsmessige målsettinger, slik at hensynet til verdiskaping, miljø, sikkerhet ved virksomheten, øvrig næringsvirksomhet og andre interesser blir ivaretatt."

Proposisjonen fremholder*

* Prop 106 L (2017-2018) s 55 (JU s 689).

- at formålsbestemmelsen "gir de overordnede rettslige rammene for forvaltningen av mineralressursene på Kontinentalsokkelen";

- at "(H)ovedmålsettingen er en samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning av mineralressursene" samtidig som også "(H)ensynet til verdiskaping, miljø, sikkerhet ved virksomheten og hensynet til øvrig næringsvirksomhet og andre interesser, skal ivaretas"; og

- at lovverket skal "legge til rette for at mineralressursene skal kunne utnyttes i tråd med Grunnloven § 112", samtidig som mineralvirksomhetens betydning må avveies mot andre interesser og disses betydning – herunder "… økosystemet på havbunnen og i vannsøylen, fiskeri, petroleumsvirksomhet, rikets forsvar og andre interesser i de samme havområdene."

Stortingskomiteens flertall sluttet seg til "målsettingene om en samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning av mineralressursene og at regelverket skal legge til rette for verdiskaping innenfor forsvarlige miljø- og sikkerhetsmessige rammer."*

* Innst 150 L (2018-2019) s 11 (JU s 821).

Lovens formål er altså å legge til rette for undersøkelse og utvinning av havbunnsmineraler, innenfor de rammer andre interesser og hensyn tilsier. Formålsbestemmelsen danner bakgrunn for fortolkningen av Lovens enkeltbestemmelser.

5.2 § 2-2: Ordlyd og forarbeider

Lovens krav til konsekvensutredningens innhold er inntatt i § 2-2, som lyder:

"§ 2-2. Konsekvensutredning før åpning

Departementet er ansvarlig for å gjennomføre en konsekvensutredning før åpning av nye områder på kontinentalsokkelen for mineralvirksomhet.

Konsekvensutredningen skal bidra til å belyse de ulike interessene som gjør seg gjeldende på det aktuelle området, slik at dette kan ligge til grunn når det skal tas stilling til om, og eventuelt på hvilke vilkår, området kan åpnes for mineralvirksomhet. Konsekvensutredningen skal belyse hvilke virkninger en eventuell åpning kan få for miljøet og antatte næringsrelaterte, økonomiske og sosiale virkninger.

Kongen kan gi forskrift om konsekvensutredninger."*

* Forskriftshjemmelen er så langt ikke benyttet.

Bestemmelsens annet ledd krever for det første kartlegging og belysning av berørte interesser innenfor åpningsområdet, slik at konsekvensutredningens interessebeskrivelse skal kunne utgjøre et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag. Selv om ordlyden "bidra til å belyse" språklig kan tilsi at de innholdsmessige krav til beskrivelsen av de berørte interessers eksistens og innhold ikke er absolutte, tilsier formålet om avgjørelsesgrunnlag for åpningsbeslutningen at interesse-beskrivelsen skal være fyllestgjørende og ha tilstrekkelig bredde. I saken her er imidlertid ikke Konsekvensutredningens interessebeskrivelse angrepet.

For det andre skal konsekvensutredningen både "belyse" hvilke virkninger en åpningsbeslutning "kan få for miljøet", og samtidig belyse de "antatte" virkninger av henholdsvis næringsrelatert, økonomisk og sosial art. Lovtekstens plassering av "antatte" trekker etter tingrettens syn både i retning av

- at en miljøkonsekvens pliktes konsekvensutredet selv om det er mindre sannsynlig at den skal inntreffe, enn for konsekvenser av annen art: For slike andre konsekvenser er det nok at konsekvensutredningen omtaler de "antatte" virkninger, hvilket tilsynelatende tilsier et sannsynlighetskrav opp mot sannsynlighetsovervekt. For miljøkonsekvenser krever ordlyden belyst "hvilke virkninger en eventuell åpning kan få for miljøet". Dette omfatter både sannsynlige og mulige konsekvenser, men antakelig ikke oppkonstruerte eller hypotetiske konsekvenser;

samtidig som

- det antakelig også stilles ulike krav til kunnskapsgrunnlagets kvalitet og sikkerhet for konsekvenser av ulik art. For virkninger av næringsrelatert, økonomisk eller sosial art skal "antatte" virkninger medtas, hvilket tenderer mot at antakelser eller endog hypoteser vil kunne være tilstrekkelig utredningsgrunnlag. For miljøkonsekvenser mangler antakelses-alternativet – alle miljøkonsekvenser som en åpning "kan få", skal belyses. På den annen side stiller ikke lovteksten absolutte eller totale krav til kunnskapsgrunnlaget bak utredningen av enhver miljøkonsekvens: De skal "belyses"; ikke avklares til absolutt eller total sikkerhet.

Proposisjonens særmerknader til § 2-2 viser til proposisjonens pkt 7.4 uten å tilføre lovtolkingen noe selvstendig*.

* Prop 106 L (2017-2018) s 58 (JU s 693).

Proposisjonens pkt 7.4 nevner som typiske elementer i en konsekvensutredning "… å belyse de ulike interessene som gjør seg gjeldende på det aktuelle området, en viss oversikt over hvilke mineralressurser som kan være aktuelle og hvor de befinner seg, de miljømessige forholdene, mulige farer for forurensing, samt antatte næringsmessige, økonomiske og sosiale virkninger." Videre tar proposisjonen høyde for at konsekvensutredningsprogrammet kan vise behov for ytterligere vitenskapelige undersøkelser som må iverksettes for konsekvensutredningen kan avsluttes og eventuell åpning besluttes*. For sannsynlige eller mulige miljøkonsekvenser vil derfor utredningskonklusjonen "vet ikke" neppe være tilstrekkelig – avhengig av blant annet miljøkonsekvensens alvor, sannsynlighet og hvor omfattende og tidkrevende tilleggsstudier som er nødvendig.

* Prop 106 L (2017-2018) s 35 (JU s 669).

Stortingskomiteens innstilling omtaler ikke innholdskravene til konsekvensutredningen direkte. Derimot finner tingretten veiledning av betydning for saken her i Stortingets behandling av lovsaken:

5.3 Lovens Kap 2 om åpningsbeslutninger

Som nevnt innebærer Loven kap 2 at undersøkelser av mulige mineralforekomster på kontinentalsokkelen som praktisk hovedregel krever forutgående åpningsbeslutning fra regjeringen (kongen i statsråd), og at departementet før slikt vedtak fattes skal gjennomføre en konsekvensutredning som sammen med et utkast til åpningsbeslutning skal sendes på offentlig høring med normalt minst tre måneders høringsfrist.

Dette var et tilsiktet brudd med prinsippene for mineralleting på land, der alt areal som ikke er særskilt unntatt er prinsipielt tilgjengelige for mineralleting – forutsatt at leter har samtykke fra enten grunneier eller fra direktoratet for mineralforvaltning. Åpningssystemet for havbunnen ble derved det samme som gjelder for petroleumsforekomster og havenergi. Endringen ble begrunnet med at staten derved fikk best kontroll med utviklingen, samtidig som konkurransen om åpningsareal ble forsterket. Prinsippendringen ble positivt omtalt av de fleste høringsinstanser*.

* Prop 106 L (2017-2018) s 34-35 (JU s 667-68).

Et unntak var Miljødirektoratet, som blant annet:

- anbefalte å videreføre leteprinsippet på landjorden uten forutgående åpningsprosess slik at "undersøkelse og utvinning vurderes konkret i forbindelse med den enkelte søknad. En slik løsning ville etter deres syn kunne løst utfordringen knyttet til når områder bør kartlegges, og hvordan stille fornuftige rammer uten tilstrekkelig kunnskap" *;

* Gjengitt fra Prop 106 L (2017-2018) s 35 (JU s 668), jf Innst 150 L (2018-2019) s 12-13 (JU s 822-23).

- viste til at krav om kartlegging av naturmangfold på detaljert nivå manglet etter § 2-2 ved tildeling av undersøkelsestillatelser frem til søknad om utvinningstillatelse*; og

* Gjengitt fra Innst 150 L (2018-2019) s 13 (JU s 823-24).

- anbefalte at det skulle stilles krav til informasjon om naturmangfoldet allerede ved søknad om utvinning, og ikke bare først ved søknad om godkjennelse av utvinningsplan*.

* Gjengitt fra Innst 150 L (2018-2019) s 13-14 (JU s 824).

I tillegg anbefalte Miljødirektoratet fastsatt "nærmere bestemmelser om strategiske konsekvensutredninger, bl.a. for å unngå tvil om prosessen hva gjelder høringer", og anbefalte at utkast til utredningsprogram ble sendt på offentlig høring*. I saken her ble KU- programforslaget sendt på offentlig høring med tre måneders frist**.

* Gjengitt fra Innst 150 L (2018-2019) s 13 (JU s 823).

** DS s 206-43.

Flere av Miljødirektoratets høringsinnspill ble også tatt opp ved Stortingets vedtakelse av Loven, gjennom forslag

- om at formålsbestemmelsen i sterkere grad burde fremheve føre var-hensyn og miljøhensyn, fordi det begrensede kunnskapsgrunnlag om konsekvensene av utvinning av havbunnsmineraler gjorde det prematurt å lovregulere aktiviteten*;

* Innst 150 L (2018-2019) s 12 øverst og mindretallsforslag nr 6 på s 15 (JU s 821 og s 826).

- om en ny bestemmelse i § 3-1 annet ledd bokstav e om at søknad om undersøkelsestillatelse krevde en særskilt redegjørelse for undersøkelsenes miljømessige konsekvenser og hvordan naturmangfoldet var tenkt ivaretatt*; og

* Innst 150 L (2018-2019) s 13 (JU s 823-24).

- om en ny bestemmelse i § 4-2 bokstav d om kartlegging og ivaretakelse av naturmangfoldet på havbunnen allerede ved søknad om utvinningstillatelse (dvs forut for søknad om godkjennelse av utvinningsplan)*.

* Innst 150 L (2018-2019) s 13-14 og mindretallsforslag nr 4 og 7 på s 14-15 (JU s 824 og s 826).

Disse tre forslag ble alle forkastet ved Lovens vedtakelse for drøyt fem år siden. Saken her gjelder gyldigheten av regjeringens første åpningsresolusjon etter Loven, som ble fattet etter forutgående stortingsbehandling gjennom Stortingsmeldingen. Etter tingrettens syn har Stortingets forkastelse av disse tre lovforslag betydning på flere vis for forståelsen av hvilke internrettslige innholdskrav havbunnsmineralloven § 2-2 stiller til konsekvensutredningers innhold:

- Dels, at lovgiver etter overveielse har funnet at det i alminnelighet ikke kreves kartlegging og ivaretakelse av naturmangfoldet på havbunnen verken for åpningsbeslutninger, undersøkelsestillatelser etter kap 3 eller for utvinningstillatelser forut for søknad om godkjennelse av utvinningsplan etter kap 4;

- Dels, at det vil kreve særlige holdepunkter av vekt i det enkelte saksforhold for at domstolene i ettertid skal kunne kjenne en åpningsbeslutning ugyldig på noen av de tre faktiske grunnlag som lovgiver vurderte, men forkastet som alminnelige lovkrav da havbunnsmineralloven ble vedtatt; og

- Dels, at vurderingen av i hvilken grad slike forhold skal kreves utredet i det enkelte tilfelle i første rekke tilligger regjeringens politiske hensiktsmessighetsskjønn etter § 2- 1, og bare i begrenset grad utgjør rettslige ugyldighetsgrunner som kan håndheves for domstolene*.

* Slik også HR-2020-2472-P Klimasaken avsnitt 138-44 (JU s 936-37).

WWFs anførsel om at Konsekvensutredningen etter § 2-2 må bygge på faktisk kunnskap som omfatter hele Utredningsområdet, og at Åpningsresolusjonen vil være ugyldig for så vidt som den underliggende Konsekvensutredning bygger på antakelser, fører således ikke frem. Tingretten kommer tilbake til dette tema i pkt 8.5 nedenfor.

Den vitenskapsfilosofiske eller -teoretiske forskjell mellom "faktisk kunnskap" og "antakelser" ble for øvrig ikke nærmere belyst under hovedforhandlingen, og tingretten trenger ikke å vurdere dette nærmere.

5.4 Andre internrettslige rettskilder

Grunnloven § 112 lyder:

"Enhver har rett til et miljø som sikrer helsen, og til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares. Naturens ressurser skal disponeres ut fra en langsiktig og allsidig betraktning som ivaretar denne rett også for etterslekten.

Borgerne har rett til kunnskap om naturmiljøets tilstand og om virkningene av planlagte og iverksatte inngrep i naturen, slik at de kan ivareta den rett de har etter foregående ledd.

Statens myndigheter skal iverksette tiltak som gjennomfører disse grunnsetninger."

Som beskrevet i Klimasaken* inneholder Grunnloven § 112 annet ledd et saksbehandlingskrav som også gir borgerne rett til kunnskap om planlagte naturinngreps virkninger slik at borgernes rett til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares, ivaretas. Jo større konsekvenser vedtaket har, jo strengere krav stilles til at konsekvensene avklares på forhånd, og jo mer inngående blir domstolsprøvingen av saksbehandlingen. I samsvar med Klimasaken avsnitt 184 legger tingretten videre til grunn, at Grunnlovens saksbehandlingskrav for havbunnmineralsvirksomhet er regulert gjennom Loven, på samme måte som petroleumsvirksomhetens saksbehandlingsregler er regulert gjennom petroleumsloven og petroleumsforskriften, og at regelverket for havbunnsmineraler derfor må tolkes og brukes i lys av Grunnloven § 112.

* HR-2020-2472-P Klimasaken avsnitt 183-84 (JU s 942).

Spørsmålet så blir hva dette konkret innebærer: Som nevnt i Klimasaken avsnitt 183, ivaretas borgernes rett til kunnskap blant annet gjennom høringer. I saken her ble både KU-programforslaget, Høringsgjennomgangen og Konsekvensutredningen med utkast til åpningsbeslutning sendt ut på høring, Grunnlagsdokumentene bestående av seks grunnlagsrapporter og tre konsekvensrapporter ble fortløpende gjort offentlig tilgjengelig, og et svært stort antall høringsuttalelser ble levert. Det er ikke anført i saken at tilgjengelig informasjon har blitt holdt borte fra allmenheten eller at allmenheten ikke har fått komme til orde.

Anførselen i saken er derimot, at Konsekvensutredningens innhold og kunnskapsgrunnlag ikke oppfyller de minstekrav som må oppstilles på ulike rettslige grunnlag. Tingretten finner imidlertid ikke holdepunkter for å anta at hensynet til borgernes rett til kunnskap etter Grunnloven begrunner mer omfattende eller strengere innholdskrav til konsekvensutredningen og dens kunnskapsgrunnlag enn det hensynet til den offentlige beslutningstaker – her regjeringen – tilsier. Tingretten finner heller ikke holdepunkter for å anta at innholdskravene til konsekvensutredningen og dens kunnskapsgrunnlag rekker lenger etter Grunnloven § 112 enn etter § 2-2.

I tillegg kommer at Åpningsresolusjonen er avsagt etter forutgående stortingsbehandling. I Klimasaken redegjør Høyesterett utførlig for i hvilken grad Grunnloven § 112 gir individuelle rettigheter som kan prøves for domstolene*, og oppsummerer slik i avsnitt 142 og 144:

* HR-2020-2472-P Klimasaken avsnitt 78-149 (JU s 927-38), med oppsummering og konklusjon på avsnitt 138-45 (JU s 936-37). På dette punkt er plenumsdommen i Klimasaken enstemmig, jf mindretallet i avsnitt 254 (JU s 952).

"(142) På denne bakgrunnen må Grunnlova § 112, når Stortinget har handsama ei sak, etter mi meining forståast som ein tryggingsventil. For at domstolane skal kunne setja til side eit lovvedtak av Stortinget, må Stortinget grovt ha sett til side pliktene sine etter § 112 tredje ledd. Dette same må gjelde ved andre stortingsvedtak og vedtak som Stortinget har samtykt til. Terskelen er fylgjeleg svært høg.

(143) …

(144) Grunnlova § 112 er altså ikkje ei rein prinsipperklæring, men ei føresegn med eit visst rettsleg innhald. Men ein kan berre i avgrensa grad byggje rett direkte på grunnlovsføresegna i ei sak for domstolane."

Sammenfatningsvis finner tingretten at Grunnloven § 112 ikke stiller strengere eller mer utførlige innholdskrav til Konsekvensutredningen og dens kunnskapsgrunnlag, enn det som følger av Loven § 2-2.

Heller ikke retningslinjene i naturmangfoldsloven §§ 7-10 om henholdsvis kravene til kunnskapsgrunnlag, føre var-prinsippet og samlet økosystembelastning skjerper etter tingrettens syn innholdskravene til Konsekvensutredningens innhold og kunnskapsgrunnlag etter Loven § 2-2 særskilt:

- Dels gjelder naturmangfoldsloven §§ 7-10 bare på kontinentalsokkelen "så langt de passer", jf § 2 tredje ledd. Etter høringen av KU-programforslaget bygget Sokkeldirektoratet i Høringsgjennomgangen på at miljøkonsekvensene ved fremtidig utvinning av konkrete enkeltforekomster falt utenfor konsekvensutredningen etter § 2- 2, men at disse ville være aktuelle og bli ivaretatt ved konsekvensutredning av eventuelle fremtidige utvinningsplaner etter § 4-4*. Tingretten antar at det er et rettsanvendelsesspørsmål som etter sin art er undergitt domstolenes fulle prøvelsesrett i hvilken grad §§ 7-10 også "passer" for bruk på kontinentalsokkelen, men uten at anvendelsen ble særskilt prosedert for tingretten;

* Høringsgjennomgangen s 2 siste avsnitt (DS s 282).

- Dels gjør lovforarbeidene til § 7 det klart at retningslinjene i §§ 8-10 ikke trenger være utslagsgivende for resultatet i enhver sak, men at den samlede forvaltning av naturmangfoldet må være i samsvar med retningslinjene, og at begrunnelsen må vise hvordan retningslinjene er vurdert og tillagt vekt i det enkelte tilfelle*. Det er ikke anført at Åpningsresolusjonens begrunnelse er utilstrekkelig;

* Ot prp nr 52 (2008-2009) s 378 (JU s 730-31).

- Dels inneholder § 8 om kunnskapsgrunnlaget en rimelighetsbegrensning, både ved at offentlige beslutninger som berører naturmangfoldet skal bygge på vitenskapelig kunnskap så langt det er rimelig, og ved at kravet til kunnskapsgrunnlaget skal stå i et rimelig forhold til sakens karakter og risiko for skade på naturmangfoldet. Forarbeidene gjør klart at kravet om å bygge på vitenskapelig kunnskap ikke krever et vitenskapelig kunnskapsgrunnlag for enhver beslutning som berører naturmangfoldet – slik kunnskap antas verken tilgjengelig eller kostnadseffektiv uavhengig av tiltakets omfang og skadepotensiale*.

* Ot prp nr 52 (2008-2009) s 379 (JU s 731-32).

Samtidig krever § 8 både at tilgjengelig kunnskap normalt gjøres tilgjengelig og benyttes, og - etter omstendighetene - at også ny kunnskap fremskaffes, men uten at § 8 pålegger myndighetene å utføre generell kartlegging av naturmangfold. Backer lærer i sin kommentarutgave at § 8 "stiller ikke krav om ny grunnforskning. Den setter heller ikke krav til en tiltakshaver om å skaffe totaloversikter over de arter og naturtyper som beslutningen kan påvirke, jf. prp. s. 380 sp. 2"*. Miljødepartementets veileder T-1554 av mars 2016 lærer på s 49 at konsekvensutredninger "skal oppfylle prinsippene i naturmangfoldloven §§ 8-12", og at man for konsekvensutredninger der både forslaget til planprogram og den gjennomførte konsekvensutredning sendes på høring kan "som den klare hovedregel legge til grunn at utredningen oppfyller kunnskapsgrunnlaget i § 8."; og

* Backer, Naturmangfoldloven, 2010, s 91-92 (JU s 3436-47).

- Dels gir § 9 om føre var-prinsippet en retningslinje for situasjoner der tilstrekkelig kunnskap om vesentlige eller "alvorlige eller irreversible" konsekvenser for naturmiljøet mangler. I slike tilfeller skal kunnskapsmangel kunne verken begrunne tiltak som kan medføre skade, eller begrunne passivitet for å redusere risiko for skade. Etter forarbeidene kommer føre var-prinsippet til anvendelse allerede der vitenskapelige kriterier eller erfaringskunnskap tilsier en "reell sannsynlighet" for at skade kan oppstå. Sannsynlighetsovervekt for skade kreves således ikke*.

* Ot prp nr 52 (2008-2009) s 381 (JU s 733) og s 103-04.

Plan- og bygningsloven har regler om konsekvensutredninger i kap 4 og 14, men loven gjelder ikke på kontinentalsokkelen etter § 1-2 annet ledd.

5.6 Folkerettslige rettskilder

Det tradisjonelle utgangspunkt for bruk av folkerettslige rettskilder i norsk rett er såkalt dualistisk; det vil si at folkerettslige forpliktelser som påhviler Norge ikke blir til norsk (intern)rett uten en særskilt gjennomføringshandling som enten fastslår at den folkerettslige forpliktelse gjelder som norsk rett (inkorporasjon), eller innfører en internrettslig regel med samme innhold som den folkerettslige forpliktelse (transformasjon). I tillegg presumeres norsk rett å være i samsvar med folkerettens krav i mangel av avgjørende holdepunkter i motsatt retning ved tolkning *. Endelig gjelder flere norske lover etter sin ordlyd "med de begrensningene som følger av overenskomster med fremmede stater eller folkeretten for øvrig" (såkalt sektormonisme). Som eksempel på sektormonistiske norske lover kan nevnes tvisteloven, straffeprosessloven og – av særlig betydning her - Loven § 1-2 fjerde ledd som gjør hele Havbunnsmineralloven til et sektormonistisk rettsområde.

* Jf eksempelvis beskrivelsen i Rt 2000 s 1811 Finanger I (s 1829 – JU s 1022).

Som eksempel på vidtgående inkorporeringslover kan nevnes EØS-loven og menneskerettsloven, som gir både EØS-retten og fem sentrale menneskerettskonvensjoner direkte anvendelse i norsk rett, og sågar med trinnhøyde over eventuelt motstridende norsk internrett.

Tingretten nevner særskilt, at Stortingets forutsetninger ved vedtakelse av havbunnsmineralloven og behandlingen av Stortingsmeldingen og Innstillingen forut for Åpningsresolusjonen ikke har samme gjennomslagskraft overfor konkrete folkerettslig bindende minimumskrav som de vil ha etter norsk internrett. På den annen side tilsier det EU-rettslige subsidiaritets- eller nærhetsprinsipp om at beslutninger skal tas på så lavt nivå som mulig, sammenholdt med at EU- og folkeretten i videre utstrekning benytter skjønnsmessige rettslige vurderingstema og formålsbaserte tolkningsprinsipper innenfor rimelighets-, vesentlighets-, sannsynlighets- og/eller forholdsmessighetsbegrensninger enn i norsk tradisjonell internrett, at nasjonale domstoler utviser en viss tilbakeholdenhet med å sette nasjonal lovgivning til side på grunnlag av en tolking av EU- og folkerettslige normer som ikke er konkretisert gjennom forutgående overnasjonal domspraksis eller sedvane av tilstrekkelig varighet, utbredelse og kvalitet. Dette siste gjelder ikke minst for nasjonale domstoler i første instans.

Tingretten ser i det følgende på hvilke innholdsmessige krav folkeretten eller traktater ratifisert av Norge stiller til konsekvensutredninger før åpningsvedtak på kontinentalsokkelen, og om noen av disse stiller strengere eller mer utførlige innholdskrav til Konsekvensutredningen og dens kunnskapsgrunnlag enn det som følger av Loven § 2-2 og norsk internrett isolert sett.

Norge ratifiserte havrettstraktaten 24 juni 1996, slik at traktatens innholdsmessige krav gjelder direkte på Lovens område. Art 206 regulerer situasjonen der et deltakerland "have reasonable grounds for believing that planned activities under their jurisdiction or control may cause substantial pollution of or significant and harmful changes to the marine environment”. I så fall skal landet "as far as practicable, assess the potential effects of such activities on the marine environment and shall communicate reports of the results of such assessments in the manner provided in article 205." Handleplikten etter havrettstraktaten oppstår således der et land har rimelig grunn til å anta at betydelige og skadelige miljøendringer kan oppstå. I så fall plikter landet å vurdere de potensielle miljøvirkningene så langt dette er praktisk, og rapportere vurderingen til aktuelle organisasjoner og andre deltakerland.

Det er ikke anført at Norge ikke har oppfylt rapporteringsforpliktelsene etter havrettstraktaten art 205, eller at plikten til å vurdere de potensielle miljøvirkninger "as far as practicable" rekker lenger enn konsekvensutredningsplikten etter Loven § 2-2.

ESPOO-konvensjonen om konsekvensutredninger for tiltak som kan ha grenseoverskridende miljøvirkninger ble ratifisert av Norge 16 april 1993. I tilknytning til ESPOO-konvensjonen trådte SEA-protokollen om strategiske miljøvurderinger av 21 mai 2003 i kraft i Norge 11 juni 2010. SEA-protokollen art 7 nr 2 forplikter medlemsland til å "identify, describe and evaluate" de sannsynlige og vesentlige miljø- og helsevirkninger av å gjennomføre foreliggende planer og programmer og disses rimelige alternativer innenfor en forholdsmessighet-standard der blant annet dagens kunnskap og bedømmelsesmetoder, den foreliggende plan eller programs detaljnivå og plass i beslutningsprosessen, allmenhetens interesser og beslutningstakers kunnskapsnivå tas i betraktning*.

* SEA-protokollen art 7 nr 2 (JU s 327-28).

Konsekvensutredningens innhold og kunnskapsgrunnlag skal ha tilstrekkelig kvalitet til å oppfylle SEA-protokollens krav*, uten at disse krav synes nærmere konkretisert. På dette punkt fremstår SEA-protokollen mer som bærer av en formålsbasert og lite forutsigbar rettslig standard enn som en bærer av konkrete og absolutte minimumskrav.

* Art 7 nr 3 krever "(S)ufficient quality to meet the requirements of this Protocol"(JU s 328).

Tingretten bygger på at SEA-protokollens verbkombinasjon "identify, describe and evaluate" innenfor en sannsynlighets-, vesentlighets og forholdsmessighetstandard faller innholdsmessig sammen med Havbunnsminerallovens verb å "belyse" åpningsvedtakets sannsynlige og mulige miljøkonsekvenser – i alle fall etter tolking av Loven § 2-2 jf § 1-2 tredje ledd. For å belyse, må derfor Konsekvensutredningen både identifisere, beskrive og vurdere Åpningsresolusjonens ulike sannsynlige og mulige miljøkonsekvenser.

Både EUs direktiv 2001/42/EC "Plandirektivet" og 2011/92/EU "Prosjektdirektivet" vil kunne støte opp mot ulike stadier av utviklingen av en mulig fremtidig norsk havbunnsmineralnæring. Begge direktiver stiller krav om utredning av vesentlige miljøkonsekvenser ("significant effects on the environment") med det formål å gi miljøet et høyt beskyttelsesnivå*. Litt unøyaktig kan grensesnittet mellom de to direktiver angis slik at Plandirektivet retter seg mot den forutgående og overordnede planleggingsfase, mens Prosjektdirektivet retter seg mot planleggingen og gjennomføringen av planens enkeltprosjekter**. For planer som åpner for gjennomføring av flere prosjekter som hver for seg faller inn under Prosjektdirektivet som transportplaner vil begge direktiver kunne være kumulativt anvendelige***.

* Plandirektivet art 1 og Prosjektdirektivet art 1 nr 1 (henholdsvis JU s 628 og s 595).

** I Klimasaken avsnitt 284 la mindretallet til grunn at søknad og godkjenning av PUD faller inn under Prosjektdirektivet (JU s 955). Flertallet distanserer seg ikke fra mindretallet på dette punkt, og viste i avsnitt 192 til Ot prp nr 43 (1995-1996) s 33-34, der Prosjektdirektivet omtales i tilknytning til reglene om utvinningstillatelser (JU s 944).

*** Slik EUs veileder om gjennomføringen av Plandirektivet av 3 september 2023 pkt 9.4 (JU s 3643).

For gyldigheten av Åpningsresolusjonen er det i første rekke Plandirektivet som vil være av interesse. Plandirektivet ble innlemmet i EØS-avtalen gjennom EØS-komiteens beslutning 25 juni 2002*.

* Jf St prp nr 7 (2002-2003) (JU s 854).

Staten har anført at Plandirektivet ikke gjelder på kontinentalsokkelen, samtidig som innholdet i Plandirektivets regler påstås oppfylt. WWF har anført at Plandirektivet får anvendelse i saken – prinsipalt fordi kontinentalsokkelen påstås å omfattes av EØS- avtalens "territorier" sett i samsvar med havrettstraktaten art 77; subsidiært fordi kontinentalsokkelen er tilstrekkelig nær knyttet til EØS-området*.

* Jf EU-domstolens dom C-347/10 Salemink avsnitt 32 og 35 (JU s 1468-69), sett i sammenheng med EFTA-domstolens dommer E-8/19 Scanteam avsnitt 68-69 (JU s 1210), E-9/20 ESA v Norway avsnitt 105 (JU s 1185) og E-11/20 Sverrison avsnitt 63-64 (JU s 1197). I norsk juridisk teori er spørsmålet omtalt av blant annet Bjørnebye, Spørsmålet om mangelfull utredning av klimavirkninger i HR-2020-2472-P, Lov og Rett 2021/3 s 163 (JTU WWF s 648); Fredriksen og Skodvin i Festskrift Ernst Nordtveit 70 år, 2023, s 509- 10 (JU s 3554-55); Bekkedal og Andenæs, EØS-avtalen og kontinentalsoklene, Lov og Rett 2024/1 s 32-33 (JU s 3476-77); og Arnesen, Kontinentalsoklene og EØS - replikk til Andenæs og Bekkedal, Lov og Rett 2024/7 s 503-12 med omfattende videre henvisninger (JU s 3388-98). Utenlandsk juridisk teori ble derimot ikke anført. Av tidshensyn ble verken spørsmålet eller rettskildene utførlig belyst for tingretten.

Tingretten tar utgangspunkt i at EØS-traktaten etter art 126 "skal anvendes" på EU- landenes og Kongeriket Norges "territorium"*, som etter fast folkerettslig praksis omfatter landterritorium, indre farvann og territorialforvannet ut til 12-mils grensen, men verken landenes eventuelle økonomiske sone, kontinentalsokkel eller åpne hav**.

* Jf EØS-traktaten art 126 (JU s 97). Norge har eksempelvis unntatt Svalbard fra EØS-avtalens virkeområde, jf EØS-avtalens protokoll 40.

** Slik fremstillingen i Meld St 5 (2012-2013) EØS-avtalen og Norges øvrige avtaler med EU pkt 5.3.1 EØS-avtalens geografiske virkeområde (JTU staten s 113-14).

Domspraksis fra EU- og EFTA-domstolen tilsier imidlertid at EU- og EØS-rettens anvendelse bestemmes av en kombinasjon av geografiske og funksjonelle kriterier. Kriteriekombinasjonen beskrives imidlertid ulikt av ulike forfattere, samtidig som kombinasjonen heller ikke nødvendigvis vil være den samme for alle rettsområder. Noen dom fra EU- eller EFTA-domstolen som belyser innholdskravet til konsekvensutredninger etter Plandirektivet foreligger imidlertid ikke.

I sak C-347/10 Salemink, som gjaldt anvendelsen av nederlandsk sykepengeordning for nederlandsk statsborger som etter å ha flyttet til Spania arbeidet på nederlandsk produksjonsplattform plassert på nederlandsk kontinentalsokkel, uttalte EU-domstolen at

"et arbejde, som udføres på faste eller flydende anlæg, der befinder sig på nævnte kontinentalsokkel, i forbindelse med efterforskningsaktiviteter og/eller udnyttelse af naturlige ressourcer, anses for et arbejde udført på nævnte stats område med henblik på anvendelsen af EU-retten.

Den medlemsstat, som drager fordel af de økonomiske fortrinsrettigheder med hensyn til den efterforskning og/eller udnyttelse af ressourcer, som sker på medlemsstatens del af kontinentalsoklen, kan således ikke unddrage sig en anvendelse af de bestemmelser i EU-retten, som har til formål at sikre den frie bevægelighed for de arbejdstagere, der arbejder på sådanne anlæg." (avsnitt 35-36).

I sak E-8/19 Scanteam, som gjaldt anvendelsen av EUs anskaffelsesregler på en anskaffelse fra den norske ambassade i Angola av konsulenttjenester tilknyttet et menneskerettighetsprosjekt i Angola som ble offentliggjort i Doffin, anvendte EFTA- domstolen et dobbelt kriterium: Anskaffelsen måtte "ha tilstrekkelig nær tilknytning til EØS", og måtte kunne "ha en direkte innvirkning på hvordan det indre marked i EØS fungerer" (avsnitt 68-72). Faktorer ved vurderingen av anskaffelsens nærhet til EØS omfattet normative og judisielle tilknytningspunkter som innbydelsesspråk og språkkrav, lovvalg og valg av tvisteløser, publisering av innbydelsen og tilbydernes geografiske plassering. EFTA- domstolen la derimot ikke synlig vekt på stedet for tjenestenes utførelse. Derimot presiserte domstolen at det måtte skilles mellom EØS-rettens anvendelse på den innledende tildelingsprosess og den etterfølgende kontraktsinngåelse (avsnitt 71), og at domstolen ikke hadde vurdert lovanvendelsesspørsmålet etter EØS-avtalens art 126 (avsnitt 73).

Verken EFTA-domstolens sak E-9/20 ESA v Norway eller sak E-11/20 Sverrison sees å tilføre ytterligere holdepunkter av betydning.

I HR-2020-2472-P Klimasaken, som særlig gjaldt gyldigheten av vedtak om tildeling av utvinningstillatelse etter Grunnloven § 112, kom ikke spørsmålet om EØS-rettens anvendelsesområde etter EØS-traktaten art 126 på spissen fordi petroleumsforskriften kap 2a, som implementerer Plandirektivet, utvilsomt omfatter norsk kontinentalsokkel også*. I Klimasaken bestred så vidt sees verken staten at Plandirektivet kom til anvendelse, eller miljøorganisasjonene at det var innholdsforskjell mellom petroleumsforskriften og Plandirektivet. Både Høyesteretts flertall og mindretall (11-4) tok på dette grunnlag utgangspunkt i Plandirektivets krav til konsekvensutredning ved angivelsen av saksbehandlingskravene til åpningsavgjørelser etter petroleumsloven og petroleumsforskriften**. Som beskrevet innledningsvis er Havbunnsmineralloven i stor utstrekning utformet etter mønster av petroleumsloven. Det kan derfor ligge nær å anta, at Plandirektivets anvendelse på norsk kontinentalsokkel vil kunne være forholdsvis lik både for petroleums- og havbunnsmineralvirksomhet.

* Petroleumsforskriften § 1, jf petroleumsloven § 1-4 første ledd. Tilsvarende i HR-2024-423-A avsnitt 56, der arbeidstidsdirektivets aktuelle bestemmelse var gjennomført i arbeidsmiljøloven - som både gjelder på norsk territorium og norsk kontinentalsokkel.

* Flertallet i avsnitt 185 og avsnitt 189 (JU s 943) og mindretallet i avsnitt 260-62 og avsnitt 287 (JU s 952 og s 956). Flertallet fant det tilstrekkelig også etter Plandirektivet at CO2-virkningene ved forbrenning i utlandet ble utredet ved søknad om Plan for Utbygging og Drift ("PUD"), med det forbehold at miljøspørsmålene virker inn på de overordnede vurderinger som må gjøres ved åpningsavgjørelsen (avsnitt 192). Mindretallet fant klimavirkningene av CO2 – utslipp både ved produksjon og utenlandsk forbrenning så omfattende at de innebar "sannsynlige betydelige miljøvirkninger" som måtte utredes etter Plandirektivet; at utredningen måtte omfatte åpningsavgjørelsens betydning for Norges nasjonale og internasjonale klimaforpliktelser og mål samt mulighetene for å begrense klimakonsekvensene av forbrenningsutslippene; at miljøvurderingen skal gjennomføres så tidlig som mulig for å kunne påvirke strategiske valg; men at konsekvensutredningen på åpningsstadiet ikke trengte være mer omfattende enn det flertallet hadde skissert foretatt på PUD-stadiet (avsnitt 264-71 – JU s 953-54).

Slik saken står, finner ikke tingretten å måtte ta stilling til om åpningsavgjørelser på kontinentalsokkelen etter Loven faller inn under Plandirektivets virkeområde eller ei. Plandirektivets innholdskrav etter art 5 nr 1 er i alle tilfeller at klimakonsekvensene skal "fastsettes, beskrives og vurderes" innenfor en vesentlighets- og rimelighetsstandard – ikke ulikt innholdskravet etter SEA-protokollen art 7 nr 2 til ESPOO-konvensjonen, som er behandlet ovenfor. Rimelighetsstandarden skal fastsettes under hensyntaken til blant annet tilgjengelig kunnskapsnivå og bedømmelsesmetoder, åpningsavgjørelsens innhold og detaljeringsgrad, samt det aktuelle stadium i beslutningsprosessen slik at miljøhensyn tas i betraktning allerede under beslutningsprosessens strategiske stadium, og slik at allmenheten gis et fyllestgjørende og troverdig grunnlag for deltakelse i beslutningsprosessen*.

* Plandirektivets fortale avsnitt 4 og 15 (JU s 626-27).

Plandirektivets Vedlegg 1 pkt a) – j) utdyper og konkretiserer i noen grad detaljeringskravene til konsekvensutredningens beskrivelse av planens sannsynlige og mulige konsekvenser*. Av disse nevnes

* JU s 632.

- "(c) the environmental characteristics of areas likely to be significantly affected"; og

- "(f) the likely significant effects(1) on the environment, including on issues such as biodiversity, population, human health, fauna, flora, soil, water, air, climatic factors, material assets, cultural heritage including architectural and archaeological heritage, landscape and the interrelationship between the above factors". Det presiseres i Vedleggets fotnote at virkningsbeskrivelsen "should include secondary, cumulative, synergistic, short, medium and long-term permanent and temporary, positive and negative effects".

Plandirektivet stiller derved utførlige krav til detaljeringen av Konsekvensutredningens beskrivelse, for så vidt den enkelte miljøkonsekvens er betydelig ("significant"). Tingretten finner imidlertid ikke grunnlag for å konstatere at Plandirektivets detaljeringskrav derved går utover den rimelighetsstandard som SEA-protokollen art 7 nr 2 til ESPOO- konvensjonen beskrevet ovenfor fastlegger, eller utover kravene om å "belyse" i Loven § 2-2.

Et annet spørsmål enn kravet til Konsekvensutredningens detaljering er om – og i tilfelle hvilke - krav Plandirektivet eventuelt stiller til kunnskapsgrunnlagets evidens og fullstendighet som Konsekvensutredningen måtte bygge på. Tingretten finner at heller ikke Plandirektivet gjør det til et gyldighetskrav at konsekvensutredningen er "komplett og pålitelig" med naturvitenskapelig sannsynlighetsovervekt for hver enkelt sannsynlig eller mulig utredet konsekvens, slik WWF anførte. Tingretten finner heller ikke grunnlag for å anta at føre var-prinsippet er mer vidtrekkende eller absolutt etter Plandirektivet enn det Loven og naturmangfoldsloven gir anvisning på.

Endelig finner tingretten at verken konvensjonen om bevaring av det marine miljø i nordøst-Atlanteren (OSPAR) art 2 (1) a og art 2 (2) a*, eller anførte enkeltavgjørelser fra FNs internasjonale domstol i Haag (International Court of Justice – ICJ) kan begrunne krav til Konsekvensutredningens innhold og kunnskapsgrunnlag som går utover kravene etter Loven § 2-2.

* TJU WWF s 106.

5.7 Oppsummering

Samlet finner tingretten at norsk rett tolket i samsvar med folkeretten og internasjonal rett krever at både sannsynlige og mulige, men ikke teoretiske eller oppkonstruerte, miljøkonsekvenser av et åpningsvedtak skal "belyses" i konsekvensutredning utarbeidet av departementet før regjeringen kan beslutte nye områder åpnet for mineralvirksomhet, jf havbunnsmineralloven § 2-2 annet ledd. Folkerettslige krav tilsier at verbet "belyse" betyr at de sannsynlige og mulige miljøkonsekvenser både skal identifiseres, beskrives og vurderes.

Konsekvensutredningen plikter å anvende all tilgjengelig kunnskap og tilgjengelige vurderingsmetoder. Etter omstendighetene vil også nye vitenskapelige undersøkelser kunne være nødvendige, der kunnskapsgrunnlaget kommer til kort. Den nasjonale rettsregel om at forvaltningsvedtak ikke blir ugyldige av at beslutningsgrunnlaget lider av kunnskapsmangel kan derfor ikke opprettholdes fullt ut på Havbunnsminerallovens område*. Samtidig synes avklart at konsekvensutredningen ikke plikter å gi en total oversikt over alle de arter og naturtyper en åpningsavgjørelse kan påvirke. Krav om nye vitenskapelige undersøkelser forutsetter at man har identifisert hva man ikke vet, slik at man vet hva som eventuelt bør undersøkes nærmere. Åpningsresolusjonen kan av den grunn ikke kjennes ugyldig i ettertid på det grunnlag at Konsekvensutredningen ikke identifiserer, beskriver og vurderer miljøvirkningene for arter, naturtyper og forhold som var helt ukjente på avgjørelsestidspunktet**.

* Jf Rt 1982 s 241 Alta (s 262-64 – JU s 1052-53) om beslutningsgrunnlaget som resultat av et samspill mellom søknad, høringsuttalelser og sakkyndige utredninger, og nærheten mellom rettskrav til sakens forsvarlige tilretteleggelse og beslutningstakers "rent skjønnsmessige avveining av fordeler og ulemper" – sammenholdt med betydningen av Stortingets og Regjeringens behandling av de anførte saksbehandlingsfeil på s 266-67 (JU s 1054-55).

** Eksempelet springer ut av hypotesen om at noduler i Stillehavet kan produsere oksygen uten dagslys – såkalt "svart oksygen", jf Sweetman et al, Evidence of dark oxygen production at the abyssal seafloor, Nature Geosience, publisert 22 juli 2024 (DS s 2310-25) med etterfølgende diskusjon i både vitenskapelige og populære fora.

Det folke- og EU-rettslige utredningskrav er heller ikke absolutt, men avgrenset av en rimelighets-, vesentlighets-, sannsynlighets- og/eller forholdsmessighetsbegrensning som i resultat ikke finnes å avvike vesentlig innholdsmessig fra de internrettslige krav*.

* Jf Loven § 1-2 fjerde ledd og gjennomgangen av de folkerettslige normer ovenfor.

For å konkretisere kunnskapskravets innhold finner tingretten god funksjonell veiledning i Klimasaken, der flertallet og mindretallet henholdsvis uttalte at

"Petroleumsverksemda har ei rekkje konsekvensar, som alle har stor innverknad på samfunnet. Sakshandsaminga ved opning av nye område må grundig avklare fordelane og ulempene ved opninga." (avsnitt 184 – JU s 942);

"Sjølv om departementet har stor fridom med omsyn til kva for undersøkingar og utgreiingar som skal gjerast, må det takast omsyn til at føremålet med utgreiinga er at departementet skal syte for at regjeringa og Stortinget får eit solid avgjerdsgrunnlag. I samband med dette må det leggjast vekt på at petroleumsutvinning har store konsekvensar for heile samfunnet, at ulike interesser står mot kvarandre, og at det er ulike syn blant dei politiske partia og blant folk. Dette inneber at utgreiinga gjerne kan bli meir omfattande enn det som er tilfelle ved andre vedtak." (avsnitt 187 – JU s 943);

"Konsekvensutredningen skal sørge for informasjon til – og danne grunnlag for medvirkning fra – befolkningen i beslutningsprosessen. Utredningene må derfor være objektive og så omfattende og fullstendige at de er egnet til å gi befolkningen reell innsikt i virkningene av de planlagte inngrepene." (avsnitt 255 – JU s 952).

Spørsmålet er så hvor denne rettslige terskel ligger i det foreliggende saksforhold.

I mangel av veiledning fra overnasjonale domstoler finner tingretten det vanskelig å formulere en mer konkret og samtidig generell rettsregel som angir i hvilke tilfeller en konsekvensanalyse etter Havbunnsmineralloven må gjennomføre nye og selvstendige vitenskapelige undersøkelser for å oppfylle Lovens innholdsmessige minstekrav, og - i så fall - hvor omfattende, tid- og ressurskrevende undersøkelser som i så fall kreves. Dette må vurderes konkret, og tingretten kommer tilbake til den konkrete avveining nedenfor.

5.8 Særlig om domstolsprøvning av fremtidige vedtak

Det er flere grunner til at domstolene normalt ikke prøver gyldigheten av fremtidige myndighetsvedtak før et konkret vedtak er fattet*: Grunnlaget for domstolskontroll vil være vesentlig bedre etter at et faktisk vedtak har konkretisert vedtakets grunnlag, innhold og begrunnelse, enn før. Domstolene prøver derfor vanligvis ikke hvordan en rettsregel generelt er å forstå eller om en regel er i strid med en annen regel (såkalte abstrakte rettsspørsmål), i motsetning til om den konkrete anvendelse av regelen er rettsstridig eller ei.

Jf tvisteloven § 1-3 om "rettslig interesse*" og eksempelvis HR-2022-486-U Discovery avsnitt 16-25.

I saken her finner tingretten det klart prematurt å skulle foregripe både innholdet i eventuelle fremtidige søknader om utvinningstillatelser med forslag om arbeidsprogram, og/eller hvilke vilkår norske myndigheter vil stille som nødvendige eller ønskelige på det kunnskapsgrunnlag som da foreligger. Hensynet om å kunne forhindre at et eventuelt fremtidig, påstått ulovlig vedtak gjennomføres tilsier ikke at Åpningsresolusjonen kjennes ugyldig i dag, og hensynet ivaretas gjennom tvistelovens regler om domstolskontroll inkludert kap 36 om midlertidige forføyninger*. Som fremholdt av flertallet i Klimasaken avsnitt 218, har en søker verken rettskrav på å få meddelt utvinningstillatelse eller få godkjent utvinningsplan (PUD) på vilkår søkeren selv finner akseptable på kommersielt, driftsmessig og/eller annet grunnlag**.

* Som illustrasjon se Klimasak II, der forføyningsdelen behandles av Høyesterett i avdeling 18-19 mars 2025 etter videre anke (HR-2024-2249-U), mens hovedsaken ankeforhandles i lagmannsretten 1-5 september 2025 (LB-2024-36810).

** HR-2020-2472-P avsnitt 218 (JU s 947).

Tingretten har enda dårligere grunnlag for å foregripe innholdet i – og den rettslige bedømmelse av – innvilgelsen av eventuelle fremtidige søknader om utvinningsplaner (PUD) med tilhørende Prosjekt-KU og vilkår. På bakgrunn av partenes anførsler bemerkes likevel, at en fremtidig søknad om utvinningsplan mest sannsynlig vil kreve at både ressursgrunnlaget, produksjons- og oppredningsmetoder og massehåndteringsberegninger mv er utredet og verifisert i samsvar med JORC - eller tilsvarende internasjonalt anerkjente – standarder, slik WWF har anført. Dette innebærer at mineralreserver mv beskrives med en høy grad av verifisert sikkerhet.

JORC er akronym for Joint Ore Reserves Committee i Australia, som har utarbeidet en ensartet standard for offentlig beskrivelse av mineralressurser og malmreserver for bruk overfor organiserte finansmarkeder mv. Blant annet krever JORC at vurderinger må foretas av fagperson med minst fem års relevant yrkeserfaring tilknyttet vedkommende mineral, driftsform og vurderingsart ("Competent Person"). Reserve-anslag tillates gitt i bare to kategorier: Målte ("measured") ressurser som må være beviste ("proved"), og indikerte ("indicated") ressurser som må være sannsynliggjorte ("probable") - hensyntatt alle relevante begrensninger av så vel gruveteknisk, foredlingsmessig, metallurgisk, logistisk, økonomisk, juridisk, markedsmessig, miljømessig, sosial eller myndighetsmessig art ("Modifying Factors"). Utledete ("inferred") ressursanslag som ikke oppfyller sannsynlighetskravene tillates ikke offentliggjort etter JORC-standarden*.

* JORC-standarden (2012) fremlagt som TDS s 67-110.

6 Hvilke faktiske inngrep og konsekvenser åpner Åpningsresolusjonen for?

Kravene til åpnings-konsekvensutredningens innhold konkretiseres også gjennom hvilke faktiske inngrep og konsekvenser Åpningsresolusjonen åpner for, og gjennom hvilke krav som stilles og vurderinger som skal eller kan foretas ved eventuelle senere korsveier.

Som nevnt innledningsvis deles den rettslige regulering av havbunnsmineralvirksomhet i tre faser – åpningsfasen, letefasen og produksjonsfasen. Hver fase gir adgang til mer vidtrekkende tiltak og handlinger, på grunnlag av ulike utredninger, planer, vurderinger og vilkår med økende grad av detaljering og konkretisering. Som for petroleumsvirksomhet vil hovedspørsmålet i åpningsfasen være om det overhodet er forsvarlig og ønskelig å åpne området for havbunnsmineralvirksomhet ut fra en samlet vurdering av fordeler og ulemper. For letefasen vil hovedspørsmålet være hvilke blokker som i så fall bør lyses ut basert på sjansen for å finne drivverdige funn. For produksjonsfasen blir de faktiske konsekvenser av den forespeilede utvinning presentert og vurdert mer detaljert*.

* Slik også enstemmig i HR-2020-2472-P Klimasaken avsnitt 65 sammenholdt med avsnitt 255 (JU s 925 og s 952).

Sakens parter er enige om at Konsekvensutredningen og dagens kunnskapsnivå er utilstrekkelig for å godkjenne eventuell produksjon av havbunnsmineraler. Også Åpningsresolusjonen bygger på at det er "et stort behov for kunnskap om natur- og miljøforholdene i disse områdene, og økt kunnskap og mer data er nødvendig"*. Saken gjelder således hvilket kunnskapsnivå og utredningsomfang som er nødvendig for at regjeringen skal kunne beslutte at også private aktører "skal kunne bidra til kartlegging av ressurspotensialet og miljøverdiene, og til å øke kunnskapen om miljøvirkningene av en eventuell framtidig havbunnsmineralvirksomhet" parallelt med at "kunnskapsinnhenting i statlig regi (vil) fortsette og styrkes"**.

* Åpningsresolusjonen s 4 første avsnitt (DS s 21).

** Åpningsresolusjonen s 4 annet avsnitt (DS s 21).

På samme vis som i petroleumslovgivningen stiller heller ikke Loven krav om ny konsekvensutredning ved tildeling av utvinningstillatelse etter kap 4. Tingretten legger derfor til grunn at utdeling av utvinningstillatelse(r) etter gjennomført(e) konsesjonsrunde(r) vil være Åpningsresolusjonens naturlige konsekvens*.

* Slik også flertallet i HR 2020-2472-P Klimasaken avsnitt 190 (JU s 943).

Derved er imidlertid intet endelig sagt om hvilke vilkår fremtidige utvinningstillatelser eventuelt vil inneholde. For petroleumssektoren har Backer gitt uttrykk for at åpningstillatelsen "langt på vei (er) bestemmende for om feltet vil bli utnyttet dersom forekomstene er drivverdige, eller om man vil avstå fra dette av hensyn til fisket eller miljøkonsekvensene"*. Det er flere grunner til at dette synspunkt ikke uten videre kan overføres uendret til havbunnsmineralsektoren og saken her:

* I en kommentar til Klimasaken i Backer, Plenumsdommen i klimasøksmålet, Lov og Rett 2021-3, s 151 (JU s 3416).

Dels gjaldt Klimasaken unnlatt utredning av de globale klimavirkninger ved at den petroleum som måtte bli funnet og produsert fra Barentshavet sørøst i all hovedsak vil bli forbrent i utlandet: Utslippenes størrelse var imidlertid en direkte (matematisk) funksjon av produksjonsvolumene, som på åpningstidspunktet var ukjente, men som kunne estimeres i ulike produksjonsscenarier som ville være illustrative, men verken gi ny faglig kunnskap eller innsikt – isolert sett*.

* HR-2020-2472-P avsnitt 225-28 (JU s 948).

Konsekvensutredningen i saken her gjelder derimot i hovedsak lokale miljøvirkninger i et fjerntliggende og lite tilgjengelig undervannsmiljø under kartlegging. Dagens tilgjengelige kunnskap om dette miljø ble under hovedforhandlingen beskrevet som preget av omfattende prøvetaking, middels grunnleggende kunnskaper, men fortsatt ufullstendige kunnskaper om mønster og prosesser*. De anførte konsekvenser ugyldighetspåstanden er bygget på i saken her er således både vesentlig nærmere knyttet – men samtidig også saklig begrenset - til de fysiske forhold lokalt innenfor Åpningsområdet, sammenlignet med Klimasaken.

* Slik oppsummert tingretten av sakkyndig vitne Rolf Birger Pedersen, Senter for dyphavsforskning ved Universitetet i Bergen.

Dels er havbunnsmineralindustrien så ung at lete- og undersøkelsesteknikker fortsatt synes å være under utvikling og fremtidige utvinningsteknikker fremstår som uprøvd, sammenlignet med dagens langvarig utviklede teknologi for utvinning og forbrenning av petroleum*. Etter hovedforhandlingen fremstår likevel mest sannsynlig at den forestående undersøkelsesfase vil aktualisere fem trinnvise undersøkelsesmetoder, som faller sammen med den metodikk som så langt har vært benyttet tilknyttet forskning og offentlig utredningsarbeid også**:

* I Konsekvensutredningen s 52-53 er aktuelle utvinningsteknologiers modenhetsnivå for havbunnsmineralvirksomhet (målt i TRL) funnet å være mellom TRL to og TRL seks (på en skala fra en til ni, hvor TRL ni som høyeste verdi representerer system som både er faktisk benyttet og bevist i relevant driftsmiljø - DS s 1100-01).

** Mer detaljert i Konsekvensutredningen pkt 5.3 Teknologier for undersøkelse s 45-48 (DS s 1093-96).

- Satelittkartlegging av havområdene, som gir bunnkart med ned til 1 km oppløsning. Vitnet Pedersen opplyste at det i dag foreligger satelittkart av hele det aktuelle havområde;

- Skipsbasert bunnkartlegging med flerstråle ekkolodd (MBES), som gir mer detaljerte bunnkart (oppløsning ned til 30-100 m);

- Autonome undervannsfarkoster (AUV), som gjennom ulike sensorer kan foreta akustisk detaljkartlegging samt akustisk og optisk avbildning av havbunnen, og samle inn geofysiske data og miljødata både for baselinjeundersøkelser og endringsstudier;

- Fjernstyrte undervannsfarkoster (ROV), som ved hjelp av ulike sensorer og prøvetakere kan foreta video- og fotoavbildning av havbunn og det marine liv, akustisk avbildning av havbunnen med oppløsning ned på cm-nivå, innsamling av miljødata, utplassering og innhenting av instrumenter og observasjonsplattformer, og prøvetaking av bredt spekter biologisk og geologisk materiale; og

- Senkbare boresystemer for uttak av serier av 5-100 m lange borekjerner av havbunnen for å forstå geologi og evaluere eventuelle ressurser.

Loven krever ikke egen konsekvensutredning før ved søknad om utvinningsplan (PUD). Derimot krever allerede søknad om utvinningstillatelse et forslag til arbeidsprogram som "skal dekke perioden frem til tidspunktet for innsendelse av planen for utvinning", samtidig som regjeringen kan pålegge søker " en nærmere bestemt arbeidsforpliktelse for det området utvinningstillatelsen omfatter"*. Staten har derved forbeholdt seg fortløpende muligheter for innsyn, kontroll og justering av vilkår også i undersøkelsesfasen. Det fremstår sannsynlig at staten vil benytte disse mulighetene. I utlysningsgrunnlaget for første konsesjonsrunde 26 juni 2024 heter det blant annet**:

* Loven § 4-3 første og annet ledd (JU s 13).

** Utlysningsdokument av 26 juni 2024 (DS s 2096-97).

"Enhver tillatelse som tildeles vil bli gitt med et tilpasset arbeidsprogram for hvilken kartlegging som rettighetshaveren må gjennomføre. Disse arbeidsprogrammene vil bidra til kunnskapsoppbygging. Relevante data som hentes inn av rettighetshaverne, herunder data om geologiske forhold, biologisk materiale, informasjon om temperatur, strømforhold mv., må deles med staten. Kartleggingen under tildelte tillatelser vil skje i tillegg til den kartleggingen staten vil holde frem med framover. Den statlige kartleggingen av natur- og miljøforhold, herunder gjennom Mareano-programmet, vil legge til rette for en effektiv og skrittvis utforskning fra næringen samtidig som den styrker kunnskapsgrunnlaget til staten.

Aktiviteten i arbeidsprogrammene består av undersøkelsesaktivitet og avsluttes med en ev. søknad om godkjenning av en utvinningsplan. Utvinning vil kun bli godkjent av departementet dersom rettighetshaverens utvinningsplan godtgjør at den planlagte utvinningen kan skje på bærekraftig og forsvarlig vis, slik at hensynet til miljø, sikkerhet og ev. annen virksomhet til havs i det aktuelle området er godt ivaretatt, og slik at sameksistensen med andre virksomheter, og både eksisterende og potensielt nye havnæringer, ivaretas. Utvinning av aktive hydrotermale strukturer vil ikke tillates. Videre vil slike strukturer beskyttes slik at de ikke blir skadet av virksomhet i tilstøtende områder. En utvinningsplan vil kun bli godkjent dersom det kan godtgjøres at utvinningen kan gjennomføres slik at det ikke medfører vesentlige negative virkninger for naturmangfoldet knyttet til de aktive strukturene. De første planene for utvinning av havbunnsmineraler som departementet legger opp til å godkjenne vil bli framlagt for Stortinget før departementet gjør dette.

Forslaget til utlysning av områder for mineralvirksomhet på havbunnen som nå sendes på høring er innenfor de rammene Stortinget har lagt og er faglig forankret for å legge til rette for en skrittvis, kunnskapsbasert og rasjonell utforskning av det arealet som er åpnet for slik virksomhet.

…

Som det fremgår av forvaltningsstrategien for næringen vil departementet i forbindelse med utlysning av områder basere seg på ny, oppdatert kunnskap innhentet av både statlige og kommersielle aktører. Det bes på bakgrunn av dette om innspill til områder som kan være aktuelle å unnta av hensyn til miljø og sameksistens i høringen."

Som nevnt i pkt 1.4 ovenfor ble den utlyste første konsesjonsrunde utsatt ett år som del av budsjettforliket for 2025 mens hovedforhandlingen pågikk. Pr i dag finner tingretten det mest sannsynlig at en eventuell fremtidig konsesjonsrunde, med eventuell tilhørende meddelelse av utvinningstillatelse med tilhørende arbeidsprogram og vilkår, vil bli gjennomført i samsvar med de vilkår som er gjengitt ovenfor.

7 Er statens "skrittvise tilnærming" i strid med Norges folkerettslige forpliktelser?

Det norske regelverk for petroleumsvirksomhet "består av en rekke tillatelser og godkjennelser med tilknyttede vilkår. Systemet kjennetegnes ved at viktige beslutninger ikke tas før det er nødvendig: Vilkårene for fremtidig virksomhet utformes innen rammen av tidligere beslutninger, men slik at valg som kan utstå, utsettes. En slik ‘skrittvis fremrykking’ gjør det mulig for staten å bevare mest mulig frihet til å styre virksomheten slik forholdene til enhver tid tilsier, men medfører samtidig mindre forutsigbarhet for virksomhetsutøverne."*

* Hentet fra Kaasen, i Irgens-Jensen (red.), Knophs oversikt over Norges rett, 2024, § 100 Petroleumsretten s 561 (JU s 3567).

Staten har både gjennom hele åpningsprosessen og for tingretten bygget på at en "skrittvis tilnærming" både vil være viktig, ønskelig og rettmessig å benytte også for havbunnsmineralvirksomheten:

- Åpningsresolusjonen s 1 siste avsnitt: "En stegvis tilnærming vil bli lagt til grunn for forvaltningen av området som blir åpnet. Dette innebærer at man skal gå varsomt fram, og at hensynet til miljø skal veie tungt."*;

* DS s 18.

- Innstillingen s 8 midt på første spalte – midt på andre spalte: "F l e r t a l l e t mener dette (at de første utvinningsplanene bør forelegges for Stortinget for tilslutning) er i tråd med ønsket om en trinnvis og forutsigbar åpningsprosess som ivaretar føre-var-prinsippet der ytterligere kunnskap innhentes som følge av prosessen. … F l e r t a l l e t viser til at det blant annet er behov for mer kunnskap om de arter, naturtyper, økosystemer og bunnstrømmer som finnes i dyphavsområdene innenfor åpningsområdet, herunder om kartlagte lokale naturforhold er særlig unike, verdifulle og sårbare. … F l e r t a l l e t forventer at disse hensynene vil bli ivaretatt i den trinnvise prosessen, både i utforming av arbeidsprogram for utvinningstillatelser, i den videre detaljeringen av regelverk under havbunnsmineralloven § 4- 4, herunder krav til prosjektspesifikk konsekvensutredning som del av plan for utvinning, og i den statlige kartleggingen. … F l e r t a l l e t mener dette vil bidra til at utvinning kan skje bærekraftig og forsvarlig, og vil være en god hjelp for Rettighetshaverne som skal utarbeide en prosjekt-spesifikk konsekvensutredning som en del av planen for utvinning av mineralforekomster. F l e r t a l l e t mener videre at regjeringen i proposisjonene til Stortinget om de første utvinningsplanene må vise til følgende: … "*;

* DS s 1427.

- Stortingsmeldingen s 9 venstre spalte annet strekpunkt: "leggje til rette gjennom arealtildelingspolitikken for ei stegvis, kunnskapsbasert og rasjonell utforsking av opna areal", sammenholdt med Stortingsmeldingen pkt 3.4 Vegen frå opning til utvinning – stegvis, effektiv utforsking og pkt 3.5 Vidare kunnskapsinnhenting og -oppbygging s 34-37*; og

* Henholdsvis DS s 1340 og s 1365-68.

- Konsekvensutredningen

o pkt 2.3 Miljømål – Ivaretakelse av miljømål s 21: "Vi har så langt begrenset kunnskap om hvilke arter og naturtyper som er særlig viktige og sårbare i disse dyphavshabitatene. Når virksomheten settes i gang etter en ev. åpning, vil det generere økt kunnskap som er viktig for ivaretakelse av miljømålene og for oppfølging av kravene i lovgivningen.

Ved en eventuell fremtidig tildeling av tillatelser til havbunnsmineralvirksomhet har departementet, gjennom de vilkår som settes for virksomheten, herunder krav til mulige avbøtende tiltak, et ansvar for å sørge for at disse målene ivaretas. I tillegg vil det stilles vilkår for virksomheten i henhold til forurensningsloven.", og

o Pkt 2.7 Konsekvensutredning – formål og tilnærming s 22: "Siden konsekvensutredningen omhandler prinsipielle og ikke prosjekt- eller lokasjonsspesifikke forhold, er den utført på et overordnet nivå. Samtidig belyser den sentrale problemstillinger og bidrar til å legge et grunnlag for videre kunnskapsoppbygging og eventuelt senere prosjektspesifikt utredningsarbeid"*.

* Henholdsvis DS s 1069 og s 1070.

Tingretten har ikke funnet grunnlag for å konstatere at folkeretten forbyr norske myndigheter fra å fatte en åpningsbeslutning etter havbunnsminerallovens kap 2 på grunnlag av en "skrittvis tilnærming" som skissert gjennom åpningsprosessen. Som gjennomgått ovenfor

- krever SEA-protokollen at Konsekvensutredningen både identifiserer, beskriver og vurderer de sannsynlige og mulige miljøkonsekvenser av en åpningsbeslutning før denne tas - innenfor en sannsynlighets-, vesentlighets og forholdsmessighetsstandard; og

- konkretiserer Plandirektivets art 5 nr 1 jf Vedlegg 1 pkt a) – j) at rimelighetsstandarden for Konsekvensutredningen skal fastsettes under hensyntaken til blant annet tilgjengelig kunnskapsnivå og bedømmelsesmetoder, åpningsavgjørelsens innhold og detaljeringsgrad, samt det aktuelle stadium i beslutningsprosessen slik at miljøhensyn tas i betraktning allerede under beslutningsprosessens strategiske stadium, og slik at allmenheten gis et fyllestgjørende og troverdig grunnlag for deltakelse i beslutningsprosessen*. Plandirektivets Vedlegg 1 pkt a) – j) gjør det klart at både sekundære, kumulative og synergistiske konsekvenser av både positiv og negativ art på så vel midlertidig og kort, mellomlang og lang sikt skal tas med.

* Plandirektivets fortale avsnitt 4 og 15 (JU s 626-27).

Ingen av disse kilder finnes å være til hinder for åpningsprosessens "skrittvise tilnærming". Det samme gjelder domspraksis om prosjektoppdeling (såkalt Project Splitting) i den hensikt å unngå plikten til samlet konsekvensutredning etter Plandirektivet*. I saken her er omgåelseshensikt verken anført eller sannsynliggjort – tvert om hevder staten å ha etterlevet Plandirektivet selv om man mener det ikke kommer til anvendelse.

* Jf C-290/15 D’Oultremont m fl avsnitt 48 (JU s 1413) og C-671/16 Inter-Environment Bruxelles avsnitt 55 (JU s 1381).

I Klimasaken bygget flertallet på at miljøkonsekvensene knyttet til utbygging og drift av enkeltfunn kunne konsekvensutredes tilknyttet den enkelte PUD, med mindre den aktuelle miljøkonsekvens også har betydning for de overordnede og strategiske avveininger av om havbunnsmineralvirksomhet overhodet vil være aktuelt innenfor åpningsarealet ut fra en samlet vurdering av fordeler og ulemper*.

* HR-2020-2472-P avsnitt 192 (JU s 947).

8 Ugyldighetsanførselens faktiske grunnlag

WWF har anført

- dels, at Konsekvensutredningen tar feil for fire miljøkonsekvensers del samtidig som føre var-prinsippet her er anvendt feil (pkt 8.2);

- dels, at tre andre punkter som skulle vært utredet, ikke er utredet (pkt 8.3);

- dels, at det er en vesentlig faktisk feil ved Konsekvensutredningen, at leting påstås å medføre bare "små miljøvirkninger" (pkt 8.4); og

- dels, at dagens kunnskapsgrunnlag gjør det prinsipielt umulig å konsekvensutrede fremtidig havbunnsmineralvirksomhet fra et vitenskaps- og kunnskapsperspektiv (pkt 8.5).

8.1 Allment om påstått feilutredning

En konsekvensutredning utarbeidet før tiltaket gjennomføres må nødvendigvis i vid utstrekning bygge på en faglig fundert prognose eller prediksjon. For gyldigheten av det etterfølgende vedtak vil det være tilstrekkelig etter nasjonal rett at prognosen var forsvarlig da den ble foretatt ved at relevante risikofaktorer avdekkes og mulige skadefølger angis. Vedtaket blir ikke ugyldig av at den etterfølgende utvikling tar en annen retning og/eller at nyere kunnskap muliggjør bedre eller innholdsmessig annerledes prognoser*.

* Slik Rt 1982 s 241 Alta s 266 nederst (JU s 1055).

Eksempelvis krever både petroleumsloven § 3-1 og havbunnsmineralloven § 2-2 at konsekvensutredningen før åpningsavgjørelse vurderer den fremtidige virksomhets økonomiske virkninger – samtidig som det på åpningstidspunktet er helt uvisst hvilke funn som vil bli gjort. I Klimasaken tolket flertallet kravet om utredning av økonomiske virkninger til at det "så godt det lèt seg gjera, må gjevast eit realistisk bilete av rammene for korleis økonomien i driftsfasen kan bli"*. Kravet til konsekvensutredningens innhold må etter tingrettens syn tolkes på samme vis etter havbunnsmineralloven som etter petroleumsloven.

* HR-2020-2472-P avsnitt 193 (JU s 944) – understreket her.

Plandirektivet betoner viktigheten av at miljøkonsekvensene utredes så tidlig at de kan hensyntas både av beslutningstakere og allmenheten allerede på planleggingsstadiet*. Tingretten finner at Plandirektivets krav om tidlig utredning av miljøkonsekvenser samsvarer godt med Klimasakens angivelse av hvilke innholdskrav som da kan stilles.

* Direktiv 2001/42/EC Fortalen avsnitt 4 og 15 (JU s 626-27).

8.2 Fire påstått uriktig utredete punkter

8.2.1 Har inaktive termiske strukturer samme bakgrunnsfauna som omkringliggende områder?

Grunnlagsdokumentene omtaler dette forhold slik:

- " Varme kilder med skorsteiner kan forbli aktive over vidt varierende tidsskalaer, fra dager til tiår, eller til og med flere tusen år, slik som ved Lokeslottet. Varm utstrømming over lengre tidsperioder er nødvendig for å danne store sulfidforekomster av potensiell kommersiell verdi (Petersen et al., 2016). Når hydrotermisk aktivitet svekkes og til slutt opphører, blir sulfidavleiringene inaktive, og til slutt utdødd, på grunn av havbunnsspredning, som fører sulfidforekomstene bort fra varmekilden som er ansvarlig for dannelsen. Skillet mellom aktive og inaktive SMS-forekomster er imidlertid ikke alltid klart, fordi inaktive forekomster lokalisert i et hydrotermisk aktivt felt kan reaktiveres gjennom tektonisk aktivitet. Det er også verdt å merke seg at gruvedrift på en inaktiv sulfidforekomst kan endre underjordiske væskeveier, noe som potensielt kan føre til reaktivering av hydrotermisk aktivitet i utvinningsområdet og endringer i intensitet og karakteristikk for den varme utstrømmingen på nærliggende aktive lokaliteter (Jamieson & Gartman, 2020). Et slikt scenario vil utgjøre en klar risiko for alvorlig skade på økosystemer ved varme kilder (Van Dover et al., 2020). Denne rapporten følger terminologien i Van Dover (2019) og definerer inaktive sulfider som områder med akkumulerte sulfidmineraler uten pågående hydrotermisk aktivitet. Terminologien gjør ingen antagelser om hvorvidt hydrotermisk aktivitet kan gjenopptas, og omfatter en rekke forhold og geologiske omgivelser, fra inaktive skorsteiner innenfor aktive områder med oppstrømming til avsetninger som ikke lenger er i nærheten av aktive systemer og som kan være begravet under flere meter med sediment.

Når hydrotermisk aktivitet avsluttes, gjennomgår sulfidhabitat og tilhørende økosystem betydelige endringer. Aktive SMS-forekomster preges av spesialisert fauna som er avhengig av bakteriell kjemoautotrof primærproduksjon, og kan således bare leve nær utstrømmingen fra en varm kilde (Van Dover et al., 2020; se også kapittel 3.1 Varm havkildebunn). Den kilde-endemiske mikro- og makrofaunaen reduseres når hydrotermisk aktivitet avtar og er fraværende på inaktive SMS-forekomster, der den erstattes med et samfunn av bakgrunnsarter som ikke er avhengige av kjemoautotrofi for å overleve, og som også lever på andre harde substrater i regionen (gjennomgått av Boschen et al., 2013; Van Dover, 2019). Kilde- endemiske symbiotrofer er rapportert fra inaktive sulfider, men dette kan forklares med nylig avsluttet hydrotermisk aktivitet eller vedvarende restaktivitet på disse stedene (Van Dover, 2019)"*;

* Grunnlagsrapporten Pelagiske økosystem i de nordiske hav, Havforskningsinstituttet 2 september 2022 s 39 (DS s 655).

- "Inaktive sulfidforekomster er områder der den hydrotermiske aktiviteten er opphørt. Det er mindre kunnskap om dyresamfunn ved inaktive kilder enn ved aktive. Når utstrømmingen av væske stanser forsvinner næringsgrunnlaget for de kjemoautotrofe organismene og økosystemet kollapser. Enkelte studier kan likevel tyde på at unike bentiske megafauna- ansamlinger er knyttet til disse habitatene, men det er usikkerhet knyttet til slike funn og nødvendig med mer kartlegging og undersøkelser av dyresamfunn ved inaktive forekomster. I denne utredningen er det lagt til grunn at inaktive områder har fauna dominert av bløtbunnsfauna som ikke skiller seg fra omkringliggende bløtbunnsområder. Det er behov for mer kunnskap om inaktive systemer for å gi mer nyanserte vurderinger for slike. Havbunnen i utredningsområdet er i liten grad kartlagt og havbunnsundersøkelser er nødvendig for å vurdere konsekvenser ved spesifikke utvinningslokaliteter."*;

* Akvaplan-rapporten s 6-7 (DS s 960-61).

- "De største miljømessige virkningene er vurdert å være knyttet til lokal fysisk påvirkning av bunnhabitat/-substrat med tilhørende økosystem fra utvinning av mineralforekomster, for henholdsvis aktive (nær aktive) hydrotermale kilder … .. Virkningene vil være av lokal karakter, avgrenset til selve området som blir utvunnet (størrelsen på en utvinningslokalitet for sulfider er vurdert i størrelsesorden 0,2-0,5 kvadratkilometer …). Mulighet for gjenetablering av bunndyrsamfunn er vurdert som noe forskjellig mellom manganskorper og sulfidforekomster. … . Etter utvinning av en aktiv sulfidforekomst, vil nye skorsteiner gradvis bygges opp og over tid danne grunnlag for etablering av ny bunnfauna. Det er usikkerhet omkring tidsaspektet for dette. For utvinning av inaktive sulfidforekomster er miljøvirkningene uansett vurdert som små, da en her kan få relativt hurtig gjenetablering av bunnfauna og berørt område er begrenset i forhold til utbredelse av tilsvarende bunndyrsamfunn."*

* Konsekvensutredningen Sammendrag s 11 (DS s 1059).

- "Fysisk fjerning av inaktive sulfidsystemer er vurdert å gi påvirkning av kort varighet på grunn av rask restitusjon. Den romlige utbredelsen er vurdert å utgjøre en liten andel av område som har tilsvarende bløtbunnsfauna. Påvirkningen er derfor vurdert å være på konsekvensnivå «liten». Merk at konsekvensnivå «liten» gjelder dersom fauna ved inaktive kilder er utgjort av bløtbunnsfauna som ikke skiller seg fra omkringliggende områder. Det er usikkerhet knyttet til om det kan være unik fauna også ved inaktive kilder og det er derfor nødvendig med mer kartlegging og undersøkelser av dyresamfunn ved inaktive forekomster. For utvinningsaktivitet ved inaktive kilder må lokasjonsspesifikk kunnskap om fauna legges til grunn ved vurdering av konsekvenser."*; og

* Konsekvensutredningen s 96 (DS s 1144).

- "Det er lite kunnskap om dyresamfunn ved inaktive kilder. Inaktive sulfidforekomster er områder med tidligere varm oppstrømming og kan fremstå som enten hardbunn eller dekket av sedimenter, avhengig av alder. Når utstrømmingen av væske stanser forsvinner næringsgrunnlaget for de kjemoautotrofe organismene og økosystemet kollapser. Enkelte studier kan likevel tyde på at unike bentiske megafaunaansamlinger er knyttet til disse habitatene, men det er usikkerhet knyttet til slike funn og nødvendig med mer kartlegging og undersøkelser av dyresamfunn ved inaktive forekomster. Konsekvensutredningen skiller ikke på inaktive forekomster som er aktuelle for mineralvirksomhet, og inaktive forekomster som er tildekket av sediment. Skillet er likevel viktig i forbindelse med miljøvurderingen. Nylig utdødde sulfidforekomster med mindre grad av sedimentering vil være aktuelle områder for havbunnsmineralutvinning. Disse ligger også ofte nær de aktive forekomstene. I utredningene er det lagt til grunn at inaktive områder har fauna dominert av bløtbunnsfauna som ikke skiller seg fra omkringliggende bløtbunnsområder. Det er behov for mer kunnskap om inaktive systemer, både nylig inaktive og de som er tildekket av sediment, for å gi mer nyanserte vurderinger for slike."*.

* Stortingsmeldingen s 45 (DS s 1376).

WWF har anført at grunnlagsdokumentene her er i strid med etablert kunnskap slik denne kommer til uttrykk i

- Meld St 21 (2003-2004) Helhetlige forvaltningsplaner for de norske havområdene av 5 april 2024 s 64: "Både de aktive og de utdødde varme kildene har mye fauna og mikroorganismer som er spesialisert for å tåle høye temperaturer, og som bare finnes i tilknytning til disse kildene.

Mange av artene er såkalt kjemosyntetiske eller lever i symbiose med kjemosyntetiske mikroorganismer. Kjemosyntetiske arter bruker kjemiske reaksjoner til å omdanne uorganiske stoffer fra de varme kildene til næringsstoffer. Det betyr at disse organismene ikke er avhengige av en næringskjede som starter med sollys og primær-produksjon, som er helt fraværende på store hav-dyp. Både artene og artssammensetningen knyttet til slike varme kilder er unik sammenlignet med andre varme kilder."*;

* DS s 91.

- Hovedrapport 2019-2023: Faggrunnlag for helhetlige forvaltningsplaner for norske havområder s 170 første spalte: "Både de aktive, de inaktive og de utdødde varme kildene har mye endemisk fauna og mikroorganismer som er spesialisert for å tåle høye temperaturer. Mange av artene er kjemosyntetiske eller lever i symbiose med kjemosyntetiske mikroorganismer. Det betyr at de ikke er avhengige av en næringskjede som starter med sollys og primærproduksjon. Både artene og artssammensetningen av de høyere taksa er unik sammenlignet med andre varme kilder."*; og

* DS s 2595.

- Fagkyndig vitne Kuttis forklaring for tingretten om at utilstrekkelig kartlegging av både inaktive forekomster og av tilstøtende bløtbunnsfauna skaper stor usikkerhet både i lete- og utvinningsfasen*.

* Lysbilde nr 16-21.

Tingretten finner at Bakgrunnsdokumentene gjennom det ovenstående både har identifisert, beskrevet og vurdert miljøkonsekvensene ved havbunnsmineralvirksomhet på inaktive termiske strukturer, samtidig som det ikke finnes å være noen egentlig innholdsmessig motstrid mellom Bakgrunnsdokumentene mv sammenholdt med Meld St 21 (2023-2024) med forutgående hovedrapport som WWF har anført. Tingretten finner:

- at risikoen for at gruvedrift kan reaktivere hydrotermisk aktivitet ved at varme væskestrømmer fra magma endrer løp både er identifisert og beskrevet, og at konsekvensene i så fall beskrives som "en klar risiko for alvorlig skade på økosystemer ved varme kilder"; og

- at også det forhold at særegne varmetilpasset dyreliv og fauna ved varme kilder helt eller delvis vil kunne leve videre også ved inaktive eller utdødde kilder i noen tid, er identifisert og beskrevet. Det fremheves

o at det er mindre kunnskap om inaktive kilder enn aktive,

o at det er "nødvendig med mer kartlegging og undersøkelser av dyresamfunn ved inaktive forekomster",

o at det er "usikkerhet knyttet til om det kan være unik fauna også ved inaktive kilder og det er derfor nødvendig med mer kartlegging og undersøkelser av dyresamfunn ved inaktive forekomster", og

o at "(D)et er behov for mer kunnskap om inaktive systemer, både nylig inaktive og de som er tildekket av sediment, for å gi mer nyanserte vurderinger for slike."

Samtidig legger tingretten til grunn at miljøvirkningene for varmetilpasset dyreliv og fauna ved inaktive eller utdødde termiske strukturer av eventuell gruvevirksomhet mest sannsynlig vil være stedlig lokalt begrenset til den enkelte struktur, og samtidig være sterkt avhengig av både fremtidig anvendt gruveteknologi og de konkrete forhold på stedet. I tillegg kommer, at aktuelle inaktive eller utdødde strukturer er vanskelig å lokalisere på et overordnet og strukturelt utredningsstadium siden de verken avgir kjemiske eller termiske spor til vannsøylen og kan være visuelt tildekket av sedimenter*. Det er både umulig, svært tidkrevende og samtidig lite formålstjenlig å skulle identifisere alle inaktive eller utdødde termiske strukturer innenfor Utredningsarealet og å utrede de mulige miljøkonsekvenser for hver enkelt av disse før åpningsavgjørelse er tatt, og undersøkelses- og utvinningsteknologi samt leteområde er konkretisert i et fremlagt forslag til arbeidsprogram.

* Jf Høringsgjennomgangen merknad nr 289 (DS s 362).

Åpningsresolusjonen bygger på at gruvevirksomhet mest sannsynlig vil være aktuelt for inaktive termiske kilder som ligger i nærheten av aktive kilder og i mindre grad er sedimentert, og at faunaen rundt disse ikke skiller seg vesentlig fra omkringliggende bløtbunnsområder. Prognosen fremstår faglig fundert og forsvarlig. Samtidig understrekes at mer kunnskap er nødvendig; at undersøkelsesfasen gjennomføres i medhold av et arbeidsprogram godkjent på vilkår satt av myndighetene for å ivareta blant annet miljøhensynene; og at miljøkonsekvensene for den enkelte inaktive eller utdødde termiske struktur vil bli vurdert konkret ved den enkelte Prosjekt-KU før utvinning eventuelt påbegynnes. Regjeringens avveining av om det er forsvarlig og ønskelig å åpne området for havbunnsmineralvirksomhet etter en samlet vurdering av ulikeartede og kryssende fordeler og ulemper etter § 2-2 finnes å bygge på et forsvarlig faktisk grunnlag.

Tingretten finner at regjeringens Åpningsresolusjon, fattet med støtte av Stortingets flertall, ikke er ugyldig på dette grunnlag.

8.2.2 Vil sjøfjell raskt rekolonialisere opprinnelig fauna etter fjerning av manganskorper?

Grunnlagsdokumentene omtaler dette forhold slik:

- "Informasjon om gjenoppretting av samfunn etter forstyrrelser er også viktig for å forstå konsekvensene av menneskelig aktivitet i dyphavet. Den eneste studien vi kjenner til som har dokumentert gjenopprettingen av en arktisk dyphavssvampebunn etter en forstyrrelse ble gjennomført på Schulzbanken. Morrison et al., (2020) analyserte video fra fire år etter eksperimentell bunntråling på toppen av sjøfjellet (568-670 m dyp) og på den sørvestre siden (1464 m) for å sammenligne biodiversitet og tetthet av svamper og assosiert megafauna på den forstyrrede lokaliteten med nærliggende kontroll-lokaliteter. Studien viste signifikant lavere tetthet av epibentisk megafauna på den forstyrrede lokaliteten, og viste tydelig at samfunnet i trålsporet ikke hadde blitt gjenopprettet til tilstanden før forstyrrelsen. I lys av disse resultatene, og med tanke på den lave veksthastigheten til arktisk dyphavsfauna (inkludert svamper), argumenterer Morrison et al., (2020) for at gjenoppretting av forstyrrede svampebunner på Schulzbank en sannsynligvis vil ta flere tiår, kanskje flere hundre år. Selv om fjerning av fauna og spikelmatter med trål ikke er direkte sammenlignbart med potensielle indirekte effekter fra utvinning av mineraler på havbunnen på svampeøkosystem, så gir studien viktig informasjon om tiden som kreves for gjenoppretting av disse habitatene.

…

Selv om det ikke er utført noen statistiske analyser av artsrikdom og tetthet, kan vi si at den megabentiske faunaen fra denne lokaliteten i stor grad er den samme som andre bentiske samfunn på tilsvarende dyp i Arktis som for eksempel Schulzbanken (Meyer et al., 2019), Mohnsskatten (Ramirez -Llodra et al, 2020) og Hausgarten-observatoriet i Framstredet (Meyer et al., 2013; Taylor et al., 2016). …"* ;

* Grunnlagsrapporten Pelagiske økosystem i de nordiske hav, Havforskningsinstituttet 2 september 2022 s 38-39 og 42 (DS s 654-55 og s 658).

- "De største miljømessige virkningene er vurdert å være knyttet til lokal fysisk påvirkning av bunnhabitat/-substrat med tilhørende økosystem fra utvinning av mineralforekomster, for henholdsvis … manganskorper. Virkningene vil være av lokal karakter, avgrenset til selve området som blir utvunnet (størrelsen på en utvinningslokalitet for … er vurdert i størrelsesorden … for en skorpelokalitet anslagsvis 20 kvadratkilometer). Mulighet for gjenetablering av bunndyrsamfunn er vurdert som noe forskjellig mellom manganskorper og sulfidforekomster. Underliggende fjell gir grunnlag for gjenetablering av fauna etter fjerning av skorpe. … Det er usikkerhet omkring tidsaspektet for dette. …"*;

* Konsekvensutredningen Sammendrag s 11 (DS s 1059).

- "Fysisk fjerning av manganskorper medfører fjerning av hardbunnsorganismer som lever på substratet og deres habitat. Fjerning av organismenes habitat medfører tap av berørte individ. Uttak av manganskorper fra harde overflater fra sjøfjell ventes ikke å endre de overordnede strømforholdene langs bunnen og fjellsidene, slik at det antas at substratet som eksponeres etter avskaving av de mineralholdige overflatelagene, har tilsvarende hardhet og egnethet for rekolonisering som før aktiviteten. Vannstrømmene ventes fortsatt å fjerne finere partikler slik at det ikke oppstår en ny type habitat som følge av utvinningen. Påvirkningen kan dermed karakteriseres som reversibel.

Substratet vil være tilgjengelig for rekolonisering straks etter opphør av uttaket, da det ikke er antatt å være løsmasser å omfordele (disse er ført bort med havstrømmene), men kun bart fjell etterlatt. Fysisk fjerning av manganskorper fra sjøfjell er likevel vurdert å kunne gi påvirkning av langsiktig varighet ved at typiske organismer som utgjør habitat og leveområder for assosiert fauna, som f.eks. svamp og koraller, vokser sakte og har lang restitusjonstid. Det er også usikkerhet knyttet til rekrutteringspotensiale, om nyrekruttering skjer fra samme sjøfjell eller fra nærliggende sjøfjell. Siden det ikke finnes detaljert kunnskap om hvilke organismer som forekommer ved sjøfjell i ulike deler av utredningsområdet, er det gjort en konservativ vurdering basert på mulig tilstedeværelse av slik fauna. Dersom kartlegging viser at en aktuell utvinningslokalitet ikke rommer fauna med antatt lang restitusjonstid, vil påvirkningen kunne være av kortere varighet.

Det er usikkerhet knyttet til den romlige utbredelsen ved de fysiske påvirkningene, da det ikke foreligger kunnskap om totalt areal for hardbunnshabitat på og ved aktuelle manganskorpeforekomster på sjøfjell i utredningsområdet. Ved vurdering av romlig utstrekning av påvirkningen, er enheten det vurderes mot derfor ett sjøfjell (antatt til 20 kvadratkilometer per utvinningslokalitet) og ikke totalforekomst av slike i utredningsområdet. Påvirkningen ved fysisk fjerning av manganskorper er samlet konservativt vurdert å ligge på konsekvensnivå «stor» for det aktuelle sjøfjellet (jfr. kategoriene i Tabell 7). Fjerning av skorper i denne størrelsesorden vurderes å kunne gi lokale økosystemrelaterte virkninger siden fauna som berøres antas å utgjøre viktige oppvekst- og leveområder for andre organismer. Når det foreligger mer kunnskap om faunasammensetning og forekomst av sjøfjell i utredningsområdet, vil denne konklusjonen kunne endres."*;

* Konsekvensutredningen s 95 (DS s 1143).

- "Påvirkningen ved fysisk fjerning av manganskorper er lokalt vurdert å ligge på konsekvensnivå «stor» for det aktuelle sjøfjellet og kan gi økosystemrelaterte virkninger lokalt. Denne påvirkningen er av langsiktig varighet ved at typiske organismer som kan utgjøre habitat og leveområder for assosiert fauna, f.eks. svamp og koraller, vokser sakte og har lang restitusjonstid. Utvinning av et gjennomsnittlig areal på anslagvis 20 kvadratkilometer per utvinningslokalitet er vurdert å berøre en stor del av arealet på et gitt sjøfjell"*; og

* Konsekvensutredningen s 105 (DS s 1153).

"Påvirkning

Miljøverdi

Konsekvensnivå

Oppsummert vurdering og/eller kommentar

Utvinningsaktiviteter

Fysisk fjerning av manganskorpe

Bunnsamfunn

Stor

Organismer som antas å kunne prege habitatet har lang restitusjonstid. Berørt areal utgjør en stor andel av enkeltforekomster av sjøfjell der kunnskap om total utbredelse mangler. Mer kunnskap om fauna og utbredelse kan gi en annen konklusjon."

* Konsekvensutredningen Oppsummering og samlet vurdering av miljømessige virkninger, tabell 9 på s 107 (DS s 1155).

WWF har anført at Gunnlagsdokumentene er i strid med etablert kunnskap, som

- Havforskningsinstituttets høringsuttalelse 27 januar 2023 s 4: "Det sies i KU (side 11) at underliggende fjell gir grunnlag for gjenetablering av fauna etter fjerning av manganskorpe, med en viss usikkerhet omkring tidsaspektet for dette. Havforskningsinstituttet mener dette utsagnet viser at man i KU ikke i tilstrekkelig grad har brukt den tilgjengelige kunnskap for å vurdere konsekvensene av gruvedrift. En gjennomgang av livshistorie-karakteristikk for noen arter som dominerer bunndyrssamfunnene på Schultzbanken (det best undersøkte undersjøfjellet i utredningsområdet) viser tydelig at gjenetablering av et stabilt faunasamfunn, av samme karakter som det opprinnelige, ikke er sannsynlig i overskuelig fremtid. Hos blomkålkorallen Gersemia rubiformis og kiselsvampen Stylocordya borealis, skjer befruktning og utviklingen av egg og larver inne i kroppen til voksne individer (Henry et al. 2003, Sarà et al. 2002). Avkommet bunnslår, når tiden er kommet, innenfor en radius av noen meter fra «morkorallen». Å rekolonisere et areal på 20 km2, som er den skisserte størrelsen for manganskorpeutvinningslisens, med en fart på 1 m per generasjon vil ta 5000 generasjoner, omtrent 50 000 år. Det er vanskelig å se hvordan dette kan bøtes på. Vi vil også påpeke at det ser ut som at intern befruktning og utvikling av larver ikke er unntaket, men regelen for arktisk bunnfauna/svamp (Sara m.fl. 2002). Beregningene av rekoloniseringstid støttes av resultater fra SponGES-prosjektet (www.deepseasponges.org) som estimerte at reetablering av et friskt bunndyrssamfunn i en 3 m smal korridor utsatt for ett eksperimentelt bomtrålhal på Schultzbanken ville ta 10 til 100-talls år (Morris m.fl. 2020)."*; og

* DS s 1227.

* Lysark nr 16-19.

Tingretten finner at Bakgrunnsdokumentene ikke bygger på at lik fauna vil rekolonialisere "raskt" etter at manganskorpe fjernes, slik WWF anførte for tingretten. Grunnlagsrapporten lærer at gjenoppretting "sannsynligvis vil ta flere tiår, kanskje flere hundre år" – det er ikke raskt etter noen målestokk. Konsekvensutredningen beskriver "at typiske organismer som utgjør habitat og leveområder for assosiert fauna, som f.eks. svamp og koraller, vokser sakte og har lang restitusjonstid.", og at prosessen både er langvarig og reversibel.

Derved både identifiserer, beskriver og vurderer Grunnlagsdokumentene konsekvensene for lokal fauna ved fjerning av manganskorper – innenfor rammen av tilgjengelig kunnskap, som erkjennes å være ufullstendig både med hensyn til hvilke organismer som forekommer ved sjøfjell i Utredningsområdets ulike deler; og med hensyn til hvor lang tid rekolonialisering vil eller kan ta. Det gjøres samtidig klart at tidsbruken sannsynligvis omfatter flere tiår og kanskje flere hundre år. Konsekvensutredningens tabell 9 fremhever både "lang restitusjonstid"; at "kunnskap om total utbredelse mangler"; og karakteriserer konsekvensnivået på dette punkt som "stor"*.

* Konsekvensutredningen s 107 (DS s 1155).

Prognosen fremstår faglig fundert og forsvarlig. Også rekolonialiseringstiden for opprinnelig fauna etter fjerning av manganskorper vil være en konsekvens av lokal betydning for det enkelte sjøfjell, som er anslått å utgjøre ca 20 km2 og derfor vil kunne utredes og vurderes mer konkret ved den enkelte Prosjekt-KU før utvinning eventuelt påbegynnes*.

* Gitt sirkulær form på det enkelte sjøfjell vil radius for det enkelte sjøfjell utgjøre ca 2 500 m (20 km2 = x2 x 3,14). Ved kvadratisk form vil hver side utgjøre ca 6 300 m og midtpunktet være inntil ca 3 250 m fra ytterpunktene. Havforskningsinstituttets eksempel med svamper og koraller som bunnslår "noen meter fra morkorallen" bygger på 10 års generasjonsvarighet. Forutsatt 2,5 m spredningsavstand pr generasjon vil rekolonialiseringstiden utgjøre ca 1 000, og ikke 50 000, år. Uavhengig av spredningsavstandens størrelse er dette i alle tilfeller uvanlig lang tid. Det ble verken belyst for tingretten om aktuelle svamp- eller korall-arter lar seg utplassere etter avsluttet manganskorpe-fjerning for å reduserere kolonialiseringstiden, eller hvor lang tid det vil kunne kreve for å belyse faktisk rekolonialiseringstid på et eller flere representative sjøfjell mer empirisk.

Åpningsresolusjonen bygger på at det er forsvarlig og ønskelig å åpne området for havbunnsmineralvirksomhet etter en samlet vurdering av ulikeartede og kryssende fordeler og ulemper etter § 2-2, til tross for kunnskapsgrunnlagets ufullstendighet. Vurderingen finnes å bygge på et forsvarlig faktisk grunnlag også på dette punkt. Tingretten finner at regjeringens Åpningsresolusjon, fattet med støtte av Stortingets flertall, ikke er ugyldig på dette grunnlag heller.

8.2.3 Er det lav risiko for svekket mattrygghet?

Grunnlagsdokumentene omtaler dette forhold slik:

- "5.6 - Oppsummering og kunnskapsbehov

Norskehavet domineres av de store vandrende bestandene av pelagisk fisk som makrell, sild og kolmule. Langs kontinentalskråningen finnes videre en rekke arter, herunder flere kommersielt viktige arter som blåkveite, snabeluer og vanlig uer. For de fleste bestandene der vi har tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag til å si noe om bestandsstatus, er status god og bestandene høstes bærekraftig med gytebestander over føre-var-nivå. Noen arter derimot er listet som sårbare, sterkt truet eller kritisk truet på norsk rødliste (Henriksen og Hilmo 2015), herunder vanlig uer, blålange og en rekke bruskfiskarter.

Det brukes betydelige ressurser på å overvåke tilstanden til de kommersielt viktige artene og lange tidserier med data fra fiskeri og forskningstokt gir oss et godt kunnskapsgrunnlag. Bestandsberegningene for sild, makrell, kolmule, blåkveite, vanlig uer, snabeluer baseres på lange tidserier fra forskningstokt, i tillegg til data fra fiskeriene. I bestandsberegningene av blåkveitebestanden brukes en lengdebasert modell, da aldersestimering på denne arten er utfordrende. I tillegg brukes fangstbar biomasse til å beskrive utviklingen i bestanden istedenfor gytebestand. Det arbeides med å utvikle en modell som inkorporerer aldersdata og som vil beregne gytemasse. Dette ventes å påvirke fremtidig rådgivning. Bestandsberegningen for snabeluer og vanlig uer har en noe redusert kvalitet på grunn av manglende dekning av utbredelsesområde. Bestandene av lange, brosme, blålange og vassild dekkes ikke av tradisjonelle undersøkelser og bestandsberegningene er basert på data fra fiskeriene. Slike data er ikke representative og gir kun et indirekte mål på bestandsstørrelsen. For å få et direkte mål på bestandsstørrelse trengs fiskeri-uavhengige data.

Kunnskapsbehovet er større for ikke-kommersielle arter, der det ofte mangler bestandsestimater, informasjon om bestandsstruktur, reproduksjon- og oppvekstområder og vandringer. For en del ikke-kommersielle arter finnes nyttige data fra tidsserier av forskningstokt som har kommersielle arter som målart. Grundig analyse av allerede innsamlet materiale og fremtidig innsamlet materiale vil kunne forbedre kunnskapsgrunnlaget. Merkeforsøk vil kunne gi oss informasjon om vandringer mellom havområder.

Det største kunnskapsbehovet er imidlertid på områder dypere enn 1000-1200 meter, hvor kunnskapsmangelen er betydelig. Det finnes bare sporadiske undersøkelser på større dyp, hvor mange ikke-kommersielle arter lever. Behovet for mer kunnskap om disse ikke-kommersielle artene er til stede da disse kan ha en viktig funksjon i økosystemet som bentisk-pelagisk kobling i næringsnettet. Tråling på slike dyp er utfordrende, men ikke umulig; det stiller spesielle krav både til redskapene som skal brukes og til fartøyenes maskinkraft og dekksutstyr.

Det må videre gjøres en innsats for å sikre mer kunnskap om effekter av klimaendringer, fordi det påvirker utbredelsesområdet, mattilgang og dermed produksjonen i de enkelte bestandene."*

* Havforskningsinstituttets grunnlagsrapport av 2 september 2022 s 78 (DS s 481).

- "Satellittsporingskart for perioden 2013-2019 viser at aktiviteten i utredningsområdet er veldig lav, sammenlignet med andre fiskerike områder på norsk kontinentalsokkel. …

Utredningsområdet utgjør et areal på 592 500 km2 og omfatter områder av norsk økonomisk sone, fiskerisonen ved Jan Mayen, fiskevernsonen ved Svalbard og det internasjonale farvannet, Smutthavet. Norge har ikke fiskerijurisdiksjon i Smutthavet hvor reguleringer fastsettes av den Nordøstatlantiske fiskerikommisjonen, NEAFC. Norske myndigheter har ikke tilgang til data om disse fiskeriene og utlendingers fiskeriaktivitet i dette området er derfor ikke med i denne rapporten. For at grunnlagsrapporten om fiskeri skal bli fullstendig må det derfor opprettes dialog med medlemstatene om å få tilgang på de nødvendige opplysningene."*;

* Grunnlagsrapport Fiskeaktiviteten i utredningsområdet for mineralvirksomhet av 21 september 2021, Sammendrag (DS s 534).

- " Både sporingskartene og fangststatistikken viser at aktiviteten i utredningsområdet er veldig lav, sammenlignet med andre fiskerike områder på norsk kontinentalsokkel. Fiskeriene i utredningsområdet er i hovedsak konsentrert rundt områder nær Jan Mayen (reke, blåkveite og torsk), samt helt sør i utredningsområdet (not/flytetrål etter sild, makrell og kolmule).

Området som skal utredes er meget stort, men ligger langt fra land og er dermed uinteressant for en stor del av fiskeriflåten. I tillegg er størstedelen av området stengt for fiske med bunnredskaper og er således ikke tilgjengelig for trålerflåten.";*

* Grunnlagsrapport Fiskeaktiviteten i utredningsområdet for mineralvirksomhet av 21 september 2021 s 22 (DS s 557).

- "Utredningen av fiskeriaktivitet viser lite uttak av fisk og annen sjømat i området og det vurderes at risiko for konsekvenser for matsikkerhet er lav."*;

* Konsekvensutredningen s 11 (DS s 1059).

- "Oppsummert, og med referanse til metodikken angitt i Tabell 13, forventes det generelt «Ingen/ubetydelig» konsekvens for fiskeriene av havbunnsmineralvirksomhet, og kun unntaksvis og avgrenset til områder rundt Jan Mayen kan det oppstå konsekvenser av «Liten» konsekvenskategori.

Det viktigste avbøtende tiltaket i forhold til fiskeriene vil være tidlig og god informasjon til fiskeriinteressene, både norske og utenlandske, gjennom kunngjøringer i forkant av konkrete aktiviteter.

I områder nær Jan Mayen hvor det drives trålfiske, bør omfang og posisjoner registreres for eventuelle masseavsetninger for sedimenter eller krater etter mineraluttak. Informasjon fra slik registrering bør inngå i kart og gjøres tilgjengelig for fiskerne."*;

* Konsekvensutredningen s 114 (DS s 1162).

WWF har særlig vist til

- Meld St 21 (2023-2024) Helhetlige forvaltningsplaner for de norske havområdene s 68:

"Dyphavsområdene i Norskehavet er særdeles viktige og unike som overvintringsområder og reservoar for Calanus-artene (hoppekreps), og helt sentrale for å opprettholde de store populasjonene av disse artene. Populasjonen fra Norske-havsbassengene forsyner omkringliggende hav- og sokkelområder med Calanus-arter og er dermed viktig for sekundærproduksjonen i bl.a. Barentshavet, Nordsjøen og langs Norskekysten. Disse planktonreservoarene har også betydning for produktivitet og reproduksjon av fisk og sjøfugl ved Eggakanten og kystsonens SVO-er. "*;

* DS s 95.

- Havforskningsinstituttets høringsuttalelse 27 januar 2023 s 5: Mange arter vandrer mellom mesopelagiske dyp til vannmasser nær overflaten enten daglig (som mesopelagiske arter) eller i ulike deler av sesongen (som dyreplanktonet C. finmarchicus som overvintrer i Norskehavet på mellom 500 – 1500 m dyp). … Det er for oss vanskelig å forstå hvordan KU har kommet frem til at det er et lavt potensial for at dette kan berøre mattrygghet, selv om det er stor usikkerhet knyttet til metalleksponering i dyphavet, for eksempel gjennom returvann ved utvinning av dyphavsmineraler. Akkumulering i næringskjeden vil bero på innhold av metaller og partikler i returvann fra utvinning, hvor det slippes ut og hvordan det spres relativt til habitater for arter som vandrer mellom dype og grunne områder og er i næringskjeden til fisk for humant konsum. Utbredelsen av fiskearter er dynamisk, noe makrell er et eksempel på gjennom sin forflytning mot nord og vest i de aktuelle havområdene." *; og

* DS s 1227.

- Fagkyndig vitne Kuttis forklaring for tingretten om at det finnes god kunnskap om generelle hydrografiske forhold og havstrømmer, men verken for plankton, fisk eller sjøpattedyr for havdyp større enn 1000 m. Kunnskapsmangelen forhindrer risikovurderinger ved eventuell leting og utvinning både på individ- og populasjonsnivå, i tillegg til at eventuelle sesong/årstids-variasjoner og eventuelle virkninger i næringskjeden ikke lar seg bedømme*.

* Lysbilde nr 7-10.

Tingretten peker på at ugyldighetsinnsigelsen på dette punkt ikke bygger på påstått motstrid med annen kunnskap, men på at kunnskapsgrunnlaget er for ufullstendig til å underbygge noen som helst konklusjon.

Ufullstendigheten er dels knyttet til at Konsekvensutredningen bare omfatter norske og ikke utenlandske fangsttall fra Smutthavet som inngår i Utredningsområdet, og dels til at datagrunnlag for havdyp under 1000 m mangler helt. Det er imidlertid verken anført eller sannsynliggjort at andre nasjoners uttak av fisk og annen sjømat avviker kvantitativt eller kvalitativt fra det norske uttaket; eller at noen av de arter som befinner seg i eller vandrer gjennom området ikke skulle ha bestandsstatus god.

Grunnlagsdokumentene både identifiserer, beskriver og vurderer bestandsstatus for både kommersielle og ikke-kommersielle arter, og peker særskilt på

- at fangstdata ikke er bestandsrepresentative og derfor bare gir indirekte mål på bestandsstørrelse;

- at kunnskapsgrunnlaget er betydelig dårligere for ikke-kommersielle enn for kommersielle arter, og at "(B)ehovet for mer kunnskap om disse ikke-kommersielle artene er til stede da disse kan ha en viktig funksjon i økosystemet som bentisk-pelagisk kobling i næringsnettet";

- at kunnskapsmanglene for dyp over 1000-1200 m er "betydelige", og at "(D)et finnes bare sporadiske undersøkelser på større dyp, hvor mange ikke-kommersielle arter lever"; og

- at "(D)et må videre gjøres en innsats for å sikre mer kunnskap om effekter av klimaendringer, fordi det påvirker utbredelsesområdet, mattilgang og dermed produksjonen i de enkelte bestandene."

Risikoen for svekket mattrygghet knytter seg til konsekvensene for arter mennesker spiser, og for slike arters ernæringsgrunnlag i næringskjeden, og grunnlaget for vurderingen er beskrevet. Selv om kunnskapsgrunnlaget beskrives som ufullstendig og det fremheves at mer kunnskap er nødvendig, fremstår ikke Bakgrunnsdokumentenes prognose som faglig ufundert.

Regjeringens avveining av om det er forsvarlig og ønskelig å åpne området for havbunnsmineralvirksomhet, etter en samlet vurdering av ulikeartede og kryssende fordeler og ulemper etter § 2-2, finnes å bygge på et forsvarlig faktisk grunnlag. Tingretten finner at regjeringens Åpningsresolusjon, fattet med støtte av Stortingets flertall, ikke er ugyldig på dette grunnlag.

8.2.4 Vil forurensning fra lyd, vibrasjoner og lys i letefasen medføre små eller ingen konsekvenser for hval og sjøfugl?

Grunnlagsdokumentene omtaler disse forhold slik:

- "1.5 Sjøfugl og lys

Det har lenge vært kjent at sjøfugl tiltrekkes kunstig lys (f.eks. elektrisk lys eller flammer på plattformer) både til havs og på land. Mekanismene som ledere til dette er imidlertid dårlig forstått og lite studert (se review i Montevecchi 2006 og Ronconi et. al 2015). For nattaktive sjøfugler er tiltrekningen forklart ut ifra at reaksjonen er en tilpasning til beiting på selvlysende byttedyr (bioluminescens) i havet, og at fuglene som følge av dette tiltrekkes lyskilder på et ellers mørkt hav. Videre er sjøfuglers bruk av stjerner for navigering også framsatt som forklaring på fenomenet. Sjøfuglenes tiltrekning til lyskilder ses på som en «over- respons» på et stimuli de er tilpasset å respondere på.

Tiltrekning til lys er antatt å være den viktigste årsaken til at sjøfugl oppsøker fartøy og plattformer om natten og kan sirkle rundt disse i lengre tid (Russell 2005). I tillegg er muligheten for hvile og tilgang til mat (for noen arter) viktige faktorer. Sjøfuglenes respons på lyskilder varier i stor grad med værforholdene, og responsen har vist seg å være spesielt stor på mørke, overskyete kvelder og netter, gjerne med yr eller tåke. Vanndråper i lufta er antatt å forsterke lyskilden og øke rekkevidden betydelig. Tiltrekningen varierer også med månesyklusen, med minst respons ved fullmåne (Montevecchi 2006).

For mange arter er migrasjonsperiodene kritiske perioder i årssyklusen med høy dødlighet. Fuglene har begrensede fettreserver og avvik fra den normale trekkruta på grunn av tiltrekning til kunstige lyskilder, med påfølgende sirkling eller mellomlanding, kan raskt bidra til ytterligere reduserte fettreserver og død. Tiltrekning til kunstige lyskilder er antatt å være en viktig årsak til at et stort antall fugl omkommer på plattformer i Nordsjøen hvert år (Bruinzeel et al. 2009, Ronconi 2015). Trolig er den enkelte plattforms plassering i forhold til fuglenes trekkrute viktig for hvor omfattende problemet er. Skjerming av lyskilden, endring av fargespekter og redusert bruk av kunstig lys i utsatte perioder (f.eks trekkperioder) er tiltak som har vist seg å være positive for å redusere konflikten (Montevecchi 2006). Videre er bruken av åpen flamme på installasjoner redusert over de siste tiårene av ulike hensyn, inkludert miljøhensyn."*

* Polarinstituttets grunnlagsrapport av 7 oktober 2021 s 15-16 (DS s 702-03).

- "3.6 Kunnskapsmangler

Undersøkelsesområdet er relativt dårlig kartlagt med hensyn til sjøfugl sammenlignet med andre havområder som for eksempel Barentshavet. Det er gjennomført få tidligere studier som fokuserer på utbredelse og forekomst av sjøfugler innenfor det aktuelle området. De viktigste kildene er data fra SEATRACK når det gjelder utbredelse og forekomst gjennom året, og fra SEAPOP i forhold til bestandenes status og utvikling. De viktigste kunnskapsmanglene er:

1. Behov for mer kunnskap om effekter av mineralutvinning

Mineralutvinning til havs er en ny industri og det er svært begrenset kunnskap om hvilke effekter aktiviteten vil medføre. For å kunne vurdere potensielle konsekvenser for sjøfugl er det behov for mer detaljert beskrivelse av og kunnskap om effekter av hele produksjonslinjen fra bryting på havbunnen til transport til og fra land. "*

* Polarinstituttets grunnlagsrapport av 7 oktober 2021 s 42 (DS s 729).

- "Bardehvaler kommuniserer ved hjelp av mellom- og lavfrekvente lyder som i stor grad overlapper med frekvensområdet for skipsstøy, seismikk og militære sonarer og derfor kan bli helt eller delvis overdøvet eller «maskert» av dem. Hvalene må derfor ofte modifisere enten frekvens, hyppighet eller styrke på sine lydsignaler for å kunne gjennomføre sin kommunikasjon (Kvadsheim mfl. 2020). Det kan være ekstra energikrevende og kvaliteten på kommunikasjonen blir muligvis ikke like god. …

Forskning på effekter av militære sonarer på sjøpattedyr i Norskehavsområdet har vist, at vågehval er en særlig sårbar bardehvalart, som kan unngå det eksponerte området også etter at aktiviteten er opphørt (Kvadsheim mfl. 2017). Knølhval viser mindre tydelige reaksjoner (Sivle mfl. 2015). Det er ikke utført studier av sjøpattedyrs reaksjoner på seismikkskyting i Norskehavsområdet (Kvadsheim mfl. 2020). Det er uheldig, da reaksjoner på forstyrrelser ofte vil variere både mellom arter, bestander og områder. … Selv om hvalene ikke nødvendigvis fjerner seg fra en støykilde kan de likevel ha en fysiologisk stressreaksjon. Dette er bl.a. dokumentert ved forandringer i hormonnivåer hos nordkapere ved østkysten av USA på dager med sterkt nedsatt trafikk etter terrorangrepet 11. september 2001 (Rolland mfl. 2012).

Det kan oppstå midlertidige eller permanente skader på hørselsorganer ved eksponering veldig nært ved støykilder som seismikk-kanoner og sonarer (Kvadsheim mfl. 2020). Vurderinger av potensialet for dette hos bardehvaler er imidlertid usikre da flere elementer i bardehvalenes hørselsfysiologi fortsatt er dårlig kjent (Southall mfl. 2019, Kvadsheim mfl. 2020). På grunn av åpenlyse problemer med å utføre sansefysiologiske eksperimenter på så store dyr er det også begrenset kunnskap om bardehvalenes optimale hørselsområder og grenseverdier for hørbare frekvenser og lydstyrker. Dette øker usikkerheten på angivelse av sikkerhetsavstander for f.eks. seismikkskyting og sonarbruk. Det antas imidlertid at permanente fysiske skader generelt kun vil forekomme innen en avstand av omkring 100 meter for alle sjøpattedyr (Kvadsheim mfl. 2020). Unntaket er diverse undervanns-detonasjoner, som kan ha skadeeffekt på mye lengre avstand. Forstyrrelser av viktig atferd som beiting, parring, ivaretakelse av unger etc. kan over tid føre til nedsatt helsetilstand og bestandsstørrelser i sjøpattedyrbestander, men det er vanskelig å sette grenseverdier for når disse effektene kan forventes."*

* Havforskningsinstituttets grunnlagsrapport av 2 september 2022 s 87 (DS s 490).

-"Tannhvaler produserer lyd både i forbindelse med romlig orientering og kommunikasjon. Deres lydrepertoar har et mer begrenset frekvensoverlapp med de fleste menneskeskapte støykilder enn for bardehvalene, og de antas derfor å være mindre utsatt for «maskering» (Kvadsheim mfl. 2020). Det er imidlertid dokumentert at skipsstøy kan føre til maskering av visse typer av spekkhoggerlyder til kommunikasjon og at spekkhoggerne øker styrken på disse signaler for å kompensere for støyen (Holt mfl. 2011). Spermhvaler bruker et spesielt bredt frekvensspekter av klikklyder til ekkolokalisering og en studie fra Mexikogulfen viser en reduksjon i spermhvalklikk i forbindelse med eksponering for skipsstøy (Azzara mfl. 2013). Den nøyaktige årsak til dette er imidlertid ikke klar. I norskehavsområdet har det vært fokusert spesielt på effekter av militære sonarer på sjøpattedyr (Kvadsheim mfl. 2020). Eksperimentelle studier har vist at nebbhvaler reagerer særlig sterkt på støy fra mellomfrekvente militære sonarer (Miller mfl. 2015, Wensveen mfl. 2019). Reaksjonene inkluderte opphør av beiting samt unnvikelse av det eksponerte området i opptil 24 timer etter eksponeringens opphør. Noen nebbhvaler utførte også abrupte dypdykk, som innebærer en risiko for «dykkersyke» (Kvadsheim mfl. 2020). Flere massestrandinger av forskjellige nebbhvalarter har sammenfalt i tid og rom med militær sonarbruk og det anses for sannsynlig, at det er en form for årsakssammenheng (Kvadsheim mfl. 2020). … I motsetning til nebbhvalene ser spekkhoggere, spermhvaler og grindhvaler ut til å reagere på sonarstøy ved å redusere antall dype dykk (Sivle 2012, Kvadsheim mfl. 2020) og responsen skjer ved høyere eksponeringsstyrke enn hos nebbhval. På tross av hyppig bruk av seismikk ved olje- og gassleting i norske farvann er det overraskende lite informasjon om reaksjoner på seismikkstøy hos sjøpattedyr i Norskehavsområdet. Studier av narhval i Scoresbysundområdet viser, at disse oppholder seg nærmere overflaten ved eksponering for seismikkstøy (Boertmann mfl. 2020). I andre farvann har tannhvaler typisk reagert på seismikk ved å øke sine dykketider og forflytte seg horisontalt fra lydkilden (Kavanagh 2019, Heide-Jørgensen mfl. 2013, Harwood og Kingsley 2013, Ahonen mfl. 2019, Kyhn mfl. 2019)."*

* Havforskningsinstituttets grunnlagsrapport av 2 september 2022 s 91-92 (DS s 494-95).

- "Alle arter av sel i Nord-Atlanten bruker lyd i forbindelse med parringslek eller markering av revir under vann (Stirling 1973, Perry og Terhune 1999, Van Parijs mfl. 2001, Van Parijs mfl. 2003). En del av selenes lydrepertoar overlapper med menneskeskapt støy fra f.eks. skipsfart, men det er gjort få studier på hvordan selenes atferd påvirkes av dette. En studie fra Alaska viste imidlertid, at steinkobber reduserte sin vokalisering under påvirkning av overlappende skipsstøy (Matthews mfl. 2020b). Det finnes noen få studier av selers reaksjoner på lyd fra seismikk-kanoner eller sonarer (Harris mfl. 2001, Kvadsheim mfl. 2010). En typisk reaksjon er at selene holder hodet over vannet. Dette vil potensielt kunne redusere beiteaktiviteten. Hørselsområdet for seler overlapper med de fleste lyder produsert av hvaler (Duarte mfl. 2021). Det kan dermed ikke utelukkes at seler kan bruke lydsignaler fra f.eks. ekkolokaliserende tannhvaler som hjelp til lokalisering av byttedyrkonsentrasjoner."*

* Havforskningsinstituttets grunnlagsrapport av 2 september 2022 s 96 (DS s 499).

- "Lyd og vibrasjoner

Lyd (støy) og vibrasjoner vil oppstå i tilknytning til alle faser av virksomheten, relatert til bruk av ulike typer av utstyr. Hovedkildene vil være utvinningsenheter og undervannsfarkoster (ROV) ved havbunnen, graving/boring/saging i havbunnen, vertikal transport av malm til overflateenhet og fartøyaktivitet på overflaten.

Undervannsstøy kan påvirke marine organismer, herunder fisk og sjøpattedyr, og med store forskjeller mellom ulike arter både hva gjelder følsomhet og hvordan de påvirkes (adferdsmessige virkninger, maskering (støy som hindrer kommunikasjon)). Generelt kunnskapsnivå om dette er gjennomgått og presentert i grunnlagsstudien (Larsen m.fl., 2022).

Støy i forbindelse med havbunnsmineralvirksomhet vil kunne påvirke marine pattedyr, fisk og fugl. Effekter på plankton og bunnfauna anses ikke å være betydelige problemstillinger og er ikke vurdert nærmere. Med unntak for skipstrafikk samt sonarbruk (marinen) og seismikkinnsamling i forbindelse med petroleumsvirksomhet til havs, er kunnskapsgrunnlaget om støy, lys og vibrasjoner begrenset.

Ut fra de nivåene som forventes av støy fra havbunnsmineralutvinning (Tabell 7) vil dette medføre et konsekvensnivå fra «ingen» til «liten» konsekvens for fisk, sjøfugl eller hval i utredningsområdet. Siden nivå av støy vil være relatert til utstyr og utvinningsløsning, bør denne problemstillingen imidlertid vurderes nærmere prosjektspesifikt.

Kunstig lys

De aller fleste organismer har lyssensitive reseptorer og reagerer på lys. Det er godt kjent at marine organismer reagerer på kunstig lys. Det er også erfart at sjøfugl som blir tiltrukket av kunstig lys fra skip, plattformer, fyrlykter og andre lysrike installasjoner til havs, kan bli desorientert, kollidere med strukturene, bruke unødige ressurser, eller bli tatt av rovdyr. Rapporten fra Norsk Polarinstitutt (Strøm m.fl. 2021) gir en nærmere oversikt over kunnskapsgrunnlaget omkring kunstig lys og virkninger på sjøfugl.

Utredningsområdet har store årstidsvariasjoner i naturlig lysmengde, og arbeidslys på produksjonsfartøy vil vinterstid utgjøre en kunstig lyskilde, mens det sommerstid vil være kontinuerlig, naturlig lys ved havoverflaten hele døgnet. Ved havbunnen er det mørkt hele året. Det finnes ulike tiltak for å begrense lys fra innretninger (f.eks. OSPAR 2015) og hvor samtidig sikkerhetsmessige krav ivaretas.

Ut fra de nivåene som forventes av lys fra havbunnsmineralutvinning (Tabell 7), vil dette medføre et konsekvensnivå fra «ingen» til «liten» konsekvens for fisk og sjøfugl i utredningsområdet." *

* Konsekvensutredningen s 103 (DS s 1151).

WWF har anført at Konsekvensutredningens konsentrerte gjengivelse er i innholdsmessig strid med etablert kunnskap uttrykt gjennom Polarinstituttets og Havforskningsinstituttets grunnlagsrapporter gjengitt ovenfor.

Tingretten kan ikke se at noen innholdsmessig motstrid mellom Konsekvensutredningen og Grunnlagsdokumentene foreligger: Også Konsekvensutredningen identifiserer, beskriver og vurderer både

- hva som kan være kilder til støy, vibrasjoner og lys;

- hvordan dette kan påvirke ulike organismer, samtidig som det er store forskjeller organismene mellom; og

- at "kunnskapsgrunnlaget om støy lys og vibrasjoner (er) begrenset".

I tillegg gir Konsekvensutredningen konkret henvisning til den mer detaljerte beskrivelsen i Grunnlagsdokumentene. En slik redigert presentasjon av kompleks, volumiøs og samtidig usikker kunnskap for beslutningstakere og interesserte deltakere i samfunnsdebatten er ingen ugyldighetsgrunn. Det motsatte resultat ville innebære "en ugrunnet stor vekting av form fremfor innhold."*

* Hentet fra HR-2009-1093-A avsnitt 72 Huseby (JU s 1005), der lovpliktig konsekvensutredning ikke var (formelt) foretatt samtidig som utredningsprogrammets omfang skulle fastsettes av ansvarlig myndighet ut fra et faglig-politisk skjønn (avsnitt 73), og hvor det samlet sett var tilstrekkelig dokumentert at aktuelle plasseringsalternativer ikke forelå (avsnitt 82).

8.3 Tre ikke utredete forhold: Karbonkretsløp, radioaktiv forurensing og håndtering av avgangs- og avfallsmasser på land etter prosessering av malmen

8.3.1 Lovkravene til Konsekvensutredningens innhold

WWFs har anført at Konsekvensutredningen gjennom disse utelatelsene har fratatt borgerne et sentralt beslutningsgrunnlag og mulighet til å delta i prosessen på et opplyst grunnlag, med den følge at Åpningsresolusjonen må kjennes ugyldig. Som nevnt i punkt 5.4 ovenfor finner imidlertid tingretten at Grunnloven § 112 ikke oppstiller et mer omfattende eller strengere innholdskrav til Konsekvensutredningen og dens kunnskapsgrunnlag enn det hensynet til den offentlige beslutningstaker – her regjeringen – og sakens opplysning etter forvaltningsloven tilsier.

Spørsmålet i det følgende er, om Konsekvensutredningen gjennom de tre utelatelser unnlater å oppfylle de innholdsmessige krav til konsekvensutredning i havbunnsmineralloven § 2-2 med den rettsfølge at Åpningsresolusjonen er ugyldig.

På den ene side krever § 2-2 at konsekvensutredningen skal belyse "hvilke virkninger en eventuell åpning kan få for (blant annet) miljøet …" – det vil tilsynelatende si et krav om antatt kausalitet. Norsk retts hovedregel om årsakssammenheng – den såkalte betingelseslære – formuleres gjerne slik at "(Å)rsakskravet er vanligvis oppfylt dersom skaden ikke ville ha skjedd om handlingen eller unnlatelsen tenkes borte. Handlingen eller unnlatelsen er da en nødvendig betingelse for at skaden inntrer."* I så fall skulle lovkravet til Konsekvensutredningens innhold kunne omfatte enhver sannsynlig eller mulig miljøvirkning som ikke ville skjedd, om åpningsavgjørelsen tenkes bort.

* Rt 1992 s 64 P-pilledom II (s 69).

På den annen side peker proposisjonen også på at "(K)onsekvensutredningsprogrammet må besluttes konkret for det enkelte området" - av departementet. I saken her besluttet departementet – etter omfattende høring av KU-programforslaget og Høringsgjennomgangens offentliggjorte begrunnete gjennomgang av 53 høringsinnspill - at "(D)et fastsatte programmet består av forslaget til konsekvensutredningsprogram som har vært på offentlig høring og departementets vurdering av innkomme høringsinnspill. Konsekvensutredningen vil gjennomføres iht. det fastsatte programmet."*.

* Henholdsvis Prop. 106 L (2017-2018) s 35 (JU s 669) og KU-programmet s 2 (DS s 401).

8.3.2 Domstolenes prøvelsesrett om utredningsprogram fastsatt av forvaltningen

Det særlige spørsmål om domstolenes prøvelsesrett ved forvaltningens fastsettelse av utredningsprogram ble behandlet av Høyesterett i saken om ambassaden i Husebyskogen*. Problemstillingen ble presentert slik i avsnitt 61:

* Rt 2009 s 661 Huseby (JU s 995 flg).

"(61) Av det jeg her har sagt følger at utredningsprogrammet – innenfor rammene av loven og forskriftene med vedlegg – mest mulig skal tilpasses tiltaket, og være formålsstyrt. Dette gjelder både med hensyn til hva som skal utredes, og til hvilket nivå. Det retningsgivende må være – som det uttrykkes i vedlegg III B til forskriften – hva som er nødvendig å få belyst for å kunne ta stilling til om, og eventuelt på hvilke vilkår, tiltaket kan gjennomføres.Vurderingen beror i stor grad på et fagligpolitisk skjønn hos ansvarlig myndighet, et skjønn som et stykke på vei også flyter sammen med skjønnet under realitetsvurderingen av tiltaket. Jeg kommer tilbake til spørsmålet om domstolsprøving av dette skjønnet."

Grensene for domstolenes prøvelsesrett i slike tilfeller beskrives slik:

"(73) Dette reiser spørsmål om rammene for domstolsprøvingen der feilen består i manglende eller mangelfull konsekvensutredning, og hvor det gjøres gjeldende at man ved riktig saksbehandling skulle ha stilt krav om nærmere utredning av et bestemt tema. Som jeg har vært inne på tidligere, fastsettes utredningsprogrammet av ansvarlig myndighet ut fra et faglig-politisk skjønn. Grensen mot skjønnet under realitetsavgjørelsen er ikke skarp. Det kan da ikke være spørsmål om at domstolene setter seg i den ansvarlige myndighets sted for å vurdere hva som ville være den optimale utredningsplanen, se til sammenligning Rt-2007- 257 avsnitt 42 og Rt-2009-354 avsnitt 47. Spørsmålet vil være hvilken utredning som – holdt opp mot de interesser som skal ivaretas gjennom reglene om konsekvensutredning, herunder hensynet til Grunnloven § 110b – måtte til for å tilfredsstille kravene til forsvarlig utredning og behandling." (understreket her)

Husebydommen gjaldt direkte konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven. Også etter Havbunnsmineralloven § 2-2 skal imidlertid utredningsprogrammet være mest mulig tilpasset tiltaket og formålsstyrt innenfor lov, folkeretts og eventuell forskrifts rammer. Konsekvensutredningens formål er å gi regjering og Storting et solid avgjørelsesgrunnlag, og være egnet til å gi befolkningen reell innsikt i de planlagte inngreps virkninger*. For Åpningsresolusjonen var spørsmålet om det overhodet var forsvarlig og ønskelig å åpne området for "en ny og viktig næring i Norge som kan bidra til sysselsetting og samtidig være med å på sikre forsyningen av viktige mineraler og metaller i fremtiden. Det forventes at etterspørselen etter mineraler øker som følge av den globale overgangen til lavutslippssamfunnet og økt utrulling av lavutslippsteknologier og ytterligere elektrifisering av verdenssamfunnet" ut fra en samlet vurdering av fordeler og ulemper**.

* HR- 2020-2472-P Klimasaken avsnitt 187 og avsnitt 255 (JU s 943 og s 952).

** Hentet fra Åpningsresolusjonen s 1 tredje avsnitt (DS s 18).

Tingretten viker følgelig tilbake fra å kjenne Åpningsresolusjonen ugyldig på det grunnlag at departementet skjønnsmessige avgrensing av KU-programmet var "feil" – for noen av de tre utelatte temaer som er anført i saken. Tingretten velger likevel å gjennomgå hver at de tre utelatte temaer mer utførlig:

8.3.3 De tre unnlatelser

8.3.3.1 Virkninger for karbonkretsløpet

I høringsrunden ble påpekt at dyphavssedimenter var blant verdens største organiske karbonlager, at forstyrrelser i slike sedimenter har vist seg å være en stor kilde til utslipp av karbon, og at konsekvensene for "karbonlagring og tilhørende prosesser" i Utredningsområdet måtte utredes*. I Høringsgjennomgangen la Oljedirektoratet til grunn at siden CO2 ikke felles i sulfidmineraler eller skorper, men i sedimentære bergarter eller karbonater, og fordi eventuell mineralutvinning vil foregå i områder med ingen eller liten sedimentær overdekning, var ikke problemstillingen relevant**. Departementet valgte å utelate problemstillingen fra KU-programmet.

* Miljødirektoratets høringsinnspill av 12 april 2021 s 26 (DS s 269).

** Høringsgjennomgangen spørsmål 42 og 179 (DS s 295 og 335).

Tingretten finner subsidiært, at havbunnsmineralvirksomheten på norsk sokkel dels vil rette seg mot manganskorper, dels mot sulfider*. Manganskorpene finnes på bart fjell, som verken berører havbunnssedimenter eller aktualiserer CO2-utslipp fra disse. Sulfidene finnes ved utdødde hydrotermale skorsteiner, som langsomt og over tid kan bli dekket over av sedimenter**. Fordi sediment-tildekkede inaktive eller utdødde strukturer er vanskelig å lokalisere som nevnt i pkt 8.2.1 ovenfor, finner tingretten det mest sannsynlig at en letefase hovedsakelig vil være innrettet mot sulfider som ligger i "dagen" på havbunnen.

* Slik KU-programforslaget s 13-15 (DS s 220-22). Polymetalliske manganknoller finnes ikke i dyphavet på norsk sokkel, men er kjent fra Stillehavet.

** KU-programforslaget s 14 angir at sulfidforekomster flytter seg 1 cm/år eller 10 km/million år fra spredningsaksen, at de etter 2 millioner år vil "generelt være såpass dypt begravet at de blir vanskelige å finne med dagens teknologi", og at leting de første årene vil skje innenfor et 30-40 km bredt belte langs den atlantiske midthavsryggen (DS s 221).

Vitnet Pedersen forklarte at den enkelte sulfid-avsetnings areal antakelig tilsvarer Brann stadions fotavtrykk*, at dyphavets havbunnssedimenter inneholder ca 0,4 % karbon, og at frigjøring av all karbon i bunnsedimentene ned til 1 m dyp for en slik sulfidavsetning utgjør ca 390 tonn CO2 – tilsvarende en måneds utslipp fra et forskningsskip. Han antok at det innenfor Utredningsarealet finnes inntil 10 000 potensielle sulfid-forekomster.

* Powerpoint bilde 28/70.

Tingretten finner, at unnlatelsen av å konsekvensutrede Åpningsresolusjonens virkning for karbonkretsløpet særskilt ikke var noen feil som kan gjøre Åpningsresolusjonen ugyldig.

8.3.3.2Virkninger av radioaktiv forurensning

I høringsrunden påpekte Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA) at det finnes naturlig forekommende radioaktive stoffer i havbunnen, som kan føre til radioaktive utslipp. Alle oljefelt på norsk sokkel har derfor tillatelse til utslipp av radioaktive stoffer fra DSA etter forurensingsloven. Som ny aktivitet på havbunnen nødvendiggjorde havbunnsmineral-virksomhet utredning av om det kan føre til radioaktiv forurensning*.

* DSAs høringsuttalelse av 16 februar 2021 (DS s 2579).

I Høringsgjennomgangen tok Oljedirektoratet kommentaren til orientering. Utførte målinger viste svært liten andel radioaktive mineraler. I tillegg ville det bli gjort stedsspesifikke målinger som grunnlag for eventuell søknad etter forurensningsloven for eventuell fremtidig aktivitet*. Departementet valgte å utelate problemstillingen fra KU- programmet.

* Høringsgjennomgangen spørsmål 21 (DS s 290).

Subsidiært nevner tingretten at DSA fremholdt i tilknytning til utlysningen av første konsesjonsrunde 23 september 2024 blant annet

- at kunnskapsgrunnlaget om forekomst av naturlig forekommende radioaktive stoffer på havbunnen var mangelfullt, og at det manglet formaliserte prosesstrinn for nødvendig kunnskapsinnhenting og arealmessige vurderinger av hvilke områder som bør unntas av hensyn til natur og miljøverdier på havbunnen;

- at det manglet informasjon om hvilken teknologi som skal benyttes og hvorvidt aktiviteten vil medføre radioaktive utslipp og/eller produsere radioaktivt avfall;

- at prosessering av råmaterialer som inneholder radioaktive stoffer naturlig kan øke konsentrasjonen av radioaktivt materiale slik at tillatelse etter forurensningsloven § 11 for utslipp av radioaktive stoffer og håndtering av radioaktivt avfall blir nødvendig. Slikt avfall skal leveres til virksomhet med særskilt tillatelse. Produksjon av nye fraksjoner radioaktivt avfall krever egnet mottak med tilstrekkelig kapasitet, hvilket utgjør en begrenset realressurs;

- at det mangler informasjon om hvilke teknologier som planlegges anvendt for å utvinne havbunnsmineraler og hvilke behandlings- eller prosesseringsanlegg som det vil bli behov for dersom slik virksomhet blir aktuelt. Etablering av slike landanlegg vil medføre risiko for radioaktiv forurensing til miljøet; og

- at DSA reiste spørsmål om utlyst havbunnsmineralvirksomhet ville kunne påvirke havbunnens stabilitet rundt overvåkede kilder til radioaktiv forurensing som den sunkne russiske atomubåt Komsomolet, som ligger utenfor Utvinningsarealene i første konsesjonsrunde. DSA holdt samtidig åpent om det innenfor Utvinningsarealene kunne finnes ukjente sunkne eller dumpede objekter som kan være kilder til radioaktivitet*.

* DSAs kommentar på høring av arealforslag 23 september 2024 (DS s 2576-78).

DSAs siste kommentar kom frem ca fem måneder etter skjæringstidspunktet for vurderingen av Åpningsresolusjonens gyldighet. Samtidig finnes innspill fra Norges fag- og forvaltningsmyndighet på området strålevern, atomsikkerhet og ikke-spredning, radioaktiv forurensning og radioaktivt avfall egnet til å identifisere hvilke sannsynlige og mulige miljøkonsekvenser som burde belyses innenfor dette fagområdet i en konsekvensutredning før åpningsavgjørelse etter § 2-2.

Tingretten legger etter hovedforhandlingen til grunn at berørte bergarter på norsk kontinentalsokkel mest sannsynlig inneholder noe mer radioaktivt materiale enn basalt på land, men lavere konsentrasjoner enn eksempelvis i alunskifer i Oslo sentrum. Det er ingen holdepunkter i saken for at konsentrasjonene vil kunne variere nevneverdig lokalt. Thallium- konsentrasjoner opp mot 100 ppm som skissert av Bergfald Miljørådgivere er hentet fra Stillehavet, og skal være ukjent i Norskehavet*. Selv om undersøkelses- og eventuelle fremtidige utvinningsmetoder fortsatt er under utvikling, er det ingen holdepunkter i saken for at noen av disse vil tilføre ny eller økt radioaktivitet til kontinentalsokkelen.

* Bergfald Miljørådgiveres notat av 23 desember 2022 s 17 (DS s 1184).

Derimot finner tingretten det mest sannsynlig at oppredning av malm fra havbunnen vil kunne øke de naturlige radioaktive konsentrasjoner i massene med en faktor på inntil mellom tre og 10, og at konsentrasjonene i så fall vil kunne utløse søknadsplikt etter forurensningsloven.

Samtidig finner tingretten at risikoen for forhøyde radioaktive konsentrasjoner ved oppredning av malm først og fremst oppstår i produksjonsfasen i samsvar med godkjent utvinningsplan. Aktuell(e) oppredningsmetode(r) vil måtte prøves ut og evalueres, og risikoen for forhøyde radioaktive konsentrasjoner vil måtte kartlegges og håndteres i den Prosjekt-KU som ligger til grunn for søknad om den enkelte utvinningsplan.

Tingretten kan imidlertid verken se at risikoen for forhøyde radioaktive konsentrasjoner i oppredningsprosessen skulle oppstå før etter at

- undersøkelsesfasens fem trinnvise metoder inkludert innhenting av kartleggende borekjerner er gjennomført og analysert;

- mulige utvinningsområder er identifisert;

- mulige utvinnings- og oppredningsmetoder er evaluert, valgt, og utviklet til industrielle dimensjoner; og

- prøvedrift er gjennomført.

KU-programmets utsettelse av å utrede mulige radioaktive konsekvenser til senere og mer konkrete prosjektutviklingsfaser på grunnlag av stedsspesifikke målinger finnes vel begrunnet. I tillegg er det verken sannsynliggjort at risikoen for forhøyde radioaktive konsentrasjoner i produksjonsfasen ikke vil kunne håndteres når problemstillingen oppstår; eller at denne tematikk vil kunne påvirke regjeringens og Stortingets vurdering av om det overhodet er forsvarlig og ønskelig å åpne Utredningsområdet for havbunnsmineralvirksomhet ut fra en samlet vurdering av fordeler og ulemper.

8.3.3.3Virkninger for håndtering av avgangs- og avfallsmasser på land

KU-programforslaget la til grunn at "(V)urdering av miljøvirkninger vil være avgrenset til aktiviteter til havs."* I høringsrunden ble fremholdt at også miljøeffektene av mulig aktivitet på land måtte utredes for å få et helhetlig bilde av den nye næringen som skulle utredes. De store arealmessige problemer med deponering av avgangsmasser på land ble påpekt særskilt**.

* KU-programforslaget s 33 (DS s 240).

** Miljødirektoratets høringsinnspill av 12 april 2021 s 23 (DS s 266).

Høringsgjennomgang la til grunn at dersom miljøvirkningene av å opprede malm fra havbunnen skulle avvike systematisk fra oppredning av malm fra land, skulle dette utredes på generelt grunnlag*. For øvrig besluttet departementet å avgrense Konsekvensutredningen til miljøeffekter til havs.

* Høringsgjennomgangen kommentar nr 71 og 68 (DS s 302 og s 333).

I Akvaplan-rapporten avsnitt 3.10.3 beskriver miljøvirkningene av å håndtere avgangs- og avfallsmasser etter prosessering på land slik:

"3.10.3 Miljøeffekter ved landbasert prosessering av manganskorpe og sulfider

Miljøeffekter ved landbasert prosessering av manganskorpe og sulfidforekomster er relatert til bruk av kjemikalier, ressurser og energi. Det største søkelys på bruk av kjemikalier vil trolig være flotasjons- eller flokkuleringskjemikalier. Flokkulering kan brukes for å separere gangmalm fra flotasjonsveske i flotasjonsprosessen for gjenbruk av flotasjonsvann. Prosesskjemikalier kan gi negative miljøeffekter ved utslipp til marint miljø, og det bør tilrettelegges for bruk av minst mulig miljøskadelige stoffer dersom er aktuelt å søke om slike utslipp. Selv om det kan være utfordringer forbunnet med håndtering av prosesskjemikalier og bruk av naturressurser og energi, er de største miljøpåvirkninger fra prosessering forbunnet med avfallshåndtering av avgangsmasser. Konsekvensvurdering for deponering av avgangsmasser er ikke en del av denne utredningen (Jfr. kapittel 1.1), og må utredes gjennom de prosjektspesifikke konsekvensutredningene."*

* Akvaplan-rapporten s 59 (DS s 1013).

Tingretten finner at Akvaplan-rapporten ikke fant systematisk avvikende miljøvirkninger mellom å opprede malm fra havbunnen og fra land. Slike miljøvirkninger ble heller ikke sannsynliggjort eller anført for tingretten. Tingretten finner at KU-programmets avgrensning av hvilke miljøvirkningene på land som skulle konsekvensutredes, oppfyller formålet om å etablere et forsvarlig grunnlag for Åpningsresolusjonen.

Subsidiært nødvendiggjør WWFs anførsler på dette punkt omtale av et tidlig utkast av Akvaplan-rapporten som ble oversendt Sokkeldirektoratet for vurdering og kommentar 21 april 2022. Rapportutkastet inneholdt et pkt 5.7.2, som over åtte sider beskrev temaet Oppredning og prosessering av havbunnsmineraler, fordelt på kapitlene Introduksjon, Prosessering av malm, og Avfallshåndtering – utslipp og avgangsmasser. I det følgende benevnes disse åtte sidene "April-beskrivelsen"*.

* Fremlagt under hovedforhandlingen som dok 84 bilag 3 – totalt 75 sider.

April-beskrivelsens Introduksjon (2/3 side) gjør klart at det er lite kunnskap om bearbeiding av malm fra havbunnen, men at det er betydelige likheter mellom malm fra sokkel og landjord, og at fremstillingen "er tungt basert på erfaringer/kunnskap på land og i den grad det har vært mulig, supplert med kunnskap fra havbunnsmineraler. Det anbefales at denne utredningen oppdateres og gjøres mer konkret i takt med økt kunnskap."

Deretter grupperes miljøvirkningene av oppredning av malm på land til henholdsvis bruk av ressurser (vann og energi); prosesskjemikalier; og håndtering av avgangsmasser i ofte store mengder (gjerne målt i millioner tonn/år) som kan ha forhøyd innhold av metaller og/eller prosesskjemikalier og ha store lokale miljøpåvirkninger uavhengig av om deponering skjer på land eller i sjø.

Kapittelet om Prosessering av malm (4 ½ side) er bygget "på viten fra prosessering av landbasert mineralforekomster, supplert med studier av havbunnsmineraler, i det omfang de finnes." Ulike separasjonsmetoder som gravitasjonsseparasjon, magnetisk separasjon og flotasjon, og etterfølgende metallurgisk behandling gjennom pyrometallurgi og hydrometallurgi, beskrives.

Massive sulfidforekomster fra dyphavet beskrives som "analog med landbaserte vulkanogene massive sulfidforekomster (VMS)". Fordi "mineralsammensetning av VMS (Barrie et al., 1999) varierer, hvilket har innflytelse på relevant prosessering for en gitt VMS … må (det) … forventes at prosessering av dyphavs massiv sulfidforekomster må utvikles spesifikk mot den gitte forekomstens egenskaper og mineralsammensetning." Oppredningsmetode vil også avhenge av "hvilke metaller som er mål for utvinningen og hvilke mineraler disse er bunnet i", men det antas at prosessering i alle tilfeller vil omfatte knusing, separasjon av mineraler og metallurgi.

For prosessering av manganskorper tar April-beskrivelsen utgangspunkt i prosessering av noduler og landbaserte manganmineraler, selv om det er noen forskjeller mellom disses mineralsammensetning. Også prosesseringsmetoden for manganskorper " vil i høy grad være avhengig av hvilke metaller som ønskes å tas ut". Siden utvinning av mangan av malm fra landjorden krever minst 30 % innhold for å være lønnsom, vil også andre metaller antakelig måtte tas ut av manganskorper fra havbunnen, samtidig som det "forventes at det vil være utfordringer i å skille verdifull malm fra gangmalm (jernoksider) i manganskorper". Det forventes at prosessering av manganskorpe vil videreutvikles, siden utskilling av verdifulle sulfidmineraler har bydd på utfordringer som følge av malmens komplekse mineralsammensetning, og varsles "behov for en grundigere utredning av eksisterende prosesseringsteknologier og modenhet i forhold til implementering".

Både for prosessering av manganskorper og massive sulfidforekomster fremheves at utvinningen må "basere seg på den reelle mineralsammensetning for hver forekomst, og hvilke metaller som er mål for utvinning", og at prosesseringsmetoden vil kunne være ulik for de ulike forekomster innenfor Utredningsarealet.

Kapittelet om Avfallshåndtering – utslipp og avgangsmasser (2 2/3 side) beskriver avgangsmasser som gjenværende knust gangmalm etter at verdifull malm er skilt ut til videre prosessering. "(D)a avgangsmasser fra dyphavsmineraler vil minne på avgangsmasser fra prosessering av landbaserte mineraler, vil det være relevant å ta utgangspunkt i miljøpåvirkninger i håndtering av avgangsmasser fra landbaserte mineraler. Håndteringen av avgangsmasser kan deles opp i tre typer: deponering på land, deponering i sjøen eller gjenvinning. Uansett valg av avfallshåndteringsmetode vil det være store miljøpåvirkninger. Dette henger i høy grad sammen med de store mengder avgangsmasser som håndteres, …".

For manganskorper vil avgangen bestå av finkornet gangmalm, med trolig sammenlignbare kjemiske og fysiske egenskaper med landbaserte manganmineraler. Manganskorpe-avgangen kan ha forhøyd metallinnhold med risiko for videre utlekking ved deponering, og ofte ha høy surhetsgrad etter bruk av kjemikalier i hydrometallurgi.

For massive sulfidforekomster vil avgangen etter flotasjon ligne på avgangsmasser fra VMS, og være en oppslemming av finkornet malm med forhøyd metallinnhold og risiko for innhold av prosesskjemikalier inkludert flotasjons- og flokkuleringskjemikalier.

Det fremheves at avgangsmassenes mengde avhenger av hvilke mengder metaller som utvinnes fra malmen, og at avgangsmassene må forventes å utgjøre 70-98 % av prosessert mengde malm. April-beskrivelsen avsluttes med en gjennomgang av typiske miljøpåvirkninger ved henholdsvis

- landdeponi (utlekking av metaller, svikt i demninger, terrestrisk fotavtrykk og støvspredning);

- sjødeponi (risiko for utlekking av metaller, bioakkumulering av metaller i marine organismer og spredning av avgangs-partikler utenfor deponiet). Sjødeponi av mineralavgang er i dag forbudt i de fleste land, men ikke i Norge. De fleste erfaringer fra sjødeponi stammer fra kystnære deponi på mindre enn 100 m havdyp, men noe erfaring fra deponering dypere enn 1000 m finnes; og

- gjenvinning (økt krav om gjenvinning som ledd i nasjonal strategi for grønn, sirkulær økonomi må forventes).

Tingretten antar som mest sannsynlig etter hovedforhandlingen at April-beskrivelsen ble erstattet av pkt 3.10.3 fordi oppdragsgiver fant at innholdet falt på utsiden av KU- programmet.

Heller ikke April-beskrivelsen finnes å sannsynliggjøre systematisk avvikende miljøvirkninger mellom å opprede malm fra havbunnen og fra land. Tvert om sannsynliggjør April-beskrivelsen

- at miljøkonsekvensene av prosessering av malm fra havbunn og landjord i vid utstrekning antas å falle sammen, siden både malmens sammensetning og prosessering i det vesentlige er den samme. Dette gjelder hva enten malmen fra havbunnen består i manganskorper eller massive sulfidforekomster; og

- at valgt prosesseringsmetode i alle tilfeller vil avhenge av den enkelte forekomsts mineralsammensetning og hvilke metaller som ønskes utvunnet fra den enkelte forekomst. Det antas at dagens prosesseringsteknologi vil utvikles videre som følge av malmens komplekse mineralsammensetning og ønsket om å gjøre seg nytte av flest mulige metaller og mineraler av verdi.

Riktigheten av April-beskrivelsens antakelser ble ikke bestridt for tingretten. Det utgjør ingen feil ved en konsekvensutredning, at utredningens antakelser og vurderinger kunne vært underbygget mer utførlig og i større detalj - så lenge antakelsenes og vurderingenes innhold er ubestridt.

Videre utdyper April-beskrivelsen grunnlaget for hvorfor man – i samsvar med fastsatt KU- program - unnlot å konsekvensutrede miljøvirkningene ved malmens behandling etter at den var bragt opp av havet og til land for prosessering og videre bruk. For tingretten ble det ikke bestridt, at aktuell prosesseringsmetode i alle tilfeller vil avhenge av den enkelte forekomsts mineralsammensetning og hvilke metaller som ønskes utvunnet fra den enkelte forekomst, og at dagens prosesseringsmetoder ventelig vil utvikles videre.

Utelatelsen av April-beskrivelsen fra Akvaplan-rapporten finnes å ikke ha noen betydning for Åpningsresolusjonens gyldighet.

8.4 Medfører leting små miljøvirkninger?

Tingretten er enig med WWF i at både Åpningsresolusjonen og de forutgående Bakgrunnsdokumenter bygger på den oppfatning at leting etter havbunnsmineraler vil medføre "små" eller "ubetydelige" miljøvirkninger. Tingretten viser til

- Åpningsresolusjonen s 4: "Som konsekvensutredningen har vist, er det ventet små miljøvirkninger av leting."*;

* DS s 21.

- Innstillingen s 9: "F l e r t a l l e t viser til at leting etter havbunnsmineraler generelt i åpningsprosessen er funnet å gi små miljømessige virkninger." og "Flertallet viser til at metodene som er forespeilet under leteaktiviteten har store likhetstrekk med generell oseanografisk og naturfaglig vitenskapelig forskning, og har små miljøeffekter."*;

* DS s 1428.

- Stortingsmeldingen s 8: "Som konsekvensutgreiinga har vist, er det venta små miljøverknader av leiting."*;

* DS s 1339.

- Konsekvensutredningen s 10: "Aktivitet knyttet til leting og avslutning er generelt funnet å gi små miljømessige virkninger."*;

* DS s 1058.

- Akvaplan-rapporten s 7: "De mest omfattende konsekvensene av havbunnsmineral- virksomhet er vurdert å være forbundet med selve utvinningsfasen og i mindre grad lete- og avslutningsfasen, der konsekvenser for alle påvirkninger er vurdert til konsekvensnivå «liten» eller «ingen». Dette er hovedsakelig som følge av kortvarig aktivitet med forventet liten og lokal påvirkning av havbunnen og bunnfaunaen. Det er bunnlevende organismer og bunnsamfunn som ventes å bli utsatt for de mest alvorlige påvirkninger fra virksomheten."*; og

* DS s 961.

- KU-programforslaget s 24: "Leting etter forekomster av sulfidmineraler eller manganskorper medfører svært begrensede inngrep. Målingene vil ofte foretas over og rundt forekomsten, og bruk av ROV til prøvetaking er små inngrep som frigir ubetydelige mengder sedimenter eller mineraler. Det foregår en utvikling av geofysiske metoder, og også seismiske undersøkelser kan tenkes gjennomført for kartlegging. Dette vil kreve overflatefartøy. Omfang av utstyr blir mindre og frekvenser for å undersøke noen titalls meter under havbunnen blir forskjellig fra det som benyttes innen petroleumsvirksomheten. Ressursundersøkelser antas generelt å medføre minimale miljøkonsekvenser. Kartlegging av mineralressurser kan i stor grad gjennomføres også uten at det får vesentlige konsekvenser for andre aktiviteter i området."*.

* DS s 231-32.

WWF har vist til at Akvaplan i rapportutkastet av 21 april 2022 anga konsekvenskategori "stor" (blå) for bunnmiljøet som følge av Oppvirvling av sediment og økt partikkelavsetning på havbunnen, og konsekvenskategori "middels" (mellomblå) for bunnmiljøet som følge av Fysisk fjerning av bunnhabitat og organismer og/eller endringer i geokjemiske og fysiske egenskaper til havbunnen ved bunnberørende aktiviteter*, mens den endelige rapporten anga konsekvensnivå "liten" eller "ingen" for alle leteaktiviteter "pga. kort varighet av aktivitet og liten geografisk utstrekning i påvirkning per lokalitet."**

* Rapportutkast av 21 april 2022 s 21 (dok 83 bilag 3 s 23).

** Akvaplan-rapporten s 61 (DS s 1015).

Tingretten peker på at Akvaplan-rapporten benyttet følgende definerte konsekvenskategorier*:

* Akvaplan-rapporten s 22 (DS s 976).

Akvaplans konkrete grunnlag for bruken av de ulike konsekvenskategorier i utkastet av 21 april og den avgitte Akvaplan-rapporten av 1 september 2022 ble ikke nærmere belyst for tingretten. I mangel av andre holdepunkter må tingretten legge til grunn som mest sannsynlig at rapportskriver står faglig inne for den avgitte rapports konklusjoner, og at den endelige rapport var mer gjennomarbeidet og bedre underbygget enn et tidlig rapportutkast.

WWF har også vist til

- at Miljødirektoratet flere ganger har sagt seg uenig i at undersøkelser vil ha minimale miljøkonsekvenser*; og

* Miljødirektoratets høringsinnspill av 12 april 2021 s 19 (DS s 262) og høringsuttalelse av 27 januar 2023 s 8 (DS s 1213).

- at Senter for Dyphavforskning ved Universitetet i Bergen i høringsinnspill 12 april 2021 ikke støttet "(A)ntagelsen om at leteaktiviteter vil ha minimale miljøkonsekvenser". Selv om mange av leteaktivitetene som ROV, AUV og seismiske undersøkelser sannsynligvis ikke ville forårsake store forstyrrelser, ville invasive aktiviteter som havbunnsboring og utvinning av betydelige mengder mineraler for å vurdere metallers konsentrasjonsnivåer kunne være svært skadelige for biologiske samfunn i liten skala. Særlig gjaldt dette dersom boring nær aktive varme kilder skulle endre varme vannstrømmer under havbunnen*.

* Senter for Dyphavsforskning ved Universitetet i Bergens høringsinnspill 12 april 2021 s 1 (DS s 2456).

På den annen side sluttet det samme Senter for Dyphavforskning ved Universitetet i Bergen seg til "utredningens vurdering av at leteaktivitet vil ha liten miljøpåvirkning, forutsatt at den baserer seg på metodikk tilsvarende den som har vært benyttet i forbindelse med forskning og offentlig utredningsarbeid" i høringsuttalelse 26 januar 2023*.

* Senter for Dyphavsforskning ved Universitetet i Bergens høringsinnspill 26 januar 2023 s 1 (DS s 1258).

Tingretten tar utgangspunkt i gjennomgangen av hvilke faktiske inngrep og konsekvenser Åpningsresolusjonen åpner for i dommens pkt 6 ovenfor. Retten finner

- at de fire første undersøkelsesmetoder som der beskrives har små eller ingen miljøkonsekvenser;

- at borkjerneprøver er en invasiv undersøkelsesmetode som også benyttes i offentlig forskning og utredningsarbeid, og som inngår i grunnlaget for en konsekvensutredning etter § 2-2. Sakkyndig vitne Pedersen forklarte at det i regi av Ocean Drilling Program ble boret 3 500 kjerneprøver fra bunnen av verdens dyphav i perioden fra 1968 til 2024*. I seg selv har slike enkeltprøver små eller ingen miljøkonsekvenser;

* Powerpoint bilde 65/70. For perioden 1983-2003 boret Ocean Drilling Program 2 000 kjerneprøver fra bunnen av verdens dyphav i løpet av totalt 110 forskningstokt (DS s 2152).

men

- at det vil særlig være risiko for lokale miljøkonsekvenser ved kjerneboring i eller nær særlig aktive, men også en viss risiko ved boring nær eller i inaktive, strukturer – særlig dersom boringen skulle endre løpet for de underjordiske strømmer av varmt vann fra jordens indre. Det vil også være risiko ved boring av så mange og tette kjerneprøver som kreves for å bevise / indikere mineralressursens størrelse og konsentrasjon i samsvar med JORC- eller tilsvarende standarder i forbindelse med utarbeidelse av Prosjekt-KU før søknad om godkjent utvinningsplan, jf dommens pkt 5.8 ovenfor.

Begge disse risiki finnes tilstrekkelig identifisert, beskrevet og vurdert i Åpningsresolusjonens beslutningsgrunnlag. I tillegg sannsynliggjør Utlysningsprosessen beskrevet i dommens pkt 1.4 ovenfor

- at utvinning av aktive hydrotermale strukturer ikke vil bli tillatt;

- at undersøkelse av aktive og inaktive hydrotermale strukturer samtidig vil være nødvendig for at man skal kunne vite hvor de aktive strukturer befinner seg. Det er mest sannsynlig at slike undersøkelser vil bli tillatt på nærmere vilkår i det arbeidsprogram som blir fastsatt. Tingretten finner ikke grunnlag for å kjenne Åpningsresolusjonen ugyldig på det grunnlag at vilkårene i fremtidige vedtak for fremtidige aktiviteter mest sannsynlig vil være utilstrekkelige, jf dommens pkt 5.8 ovenfor.

Tingretten finner at Åpningsresolusjonen ikke er ugyldig som følge av vesentlig faktisk feil.

8.5 Kan havbunnsmineralvirksomhet egentlig konsekvensutredes i henhold til Loven?

Endelig har WWF anført at det egentlig er umulig å konsekvensutrede et fremtidig tiltak i henhold til Loven når man – som her – verken kjenner

- tiltakets utførelse, omfang, fotavtrykk eller varighet;

- hvilke arter og miljøer som berøres av tiltaket – når man samtidig vet at det finnes ukjente arter i Utredningsarealet, og at ulike arter kan reagere svært ulikt på samme påvirkning; og

- de ulike miljøkonsekvensers varighet og romlige utbredelse;

samtidig som topografitilpassede havstrømningsmodeller for havdypet som hensyntar årstids- og sesongvariasjoner for modellering av partikkelspredning mv ikke finnes.

Anførselen faller innholdsmessig sammen med Miljødirektoratets kommentar til KU- programforslaget i april 2021 der det heter:

"Miljødirektoratet mener at det ikke er grunnlag for å konkludere med at undersøkelse etter mineraler kun vil ha minimale miljøkonsekvenser, slik det er gjort i forarbeidene til havbunnsmineralloven, særlig med tanke på hvor lite kunnskap som finnes om utredningsområdet. … Teknologien er under utvikling, undersøkelsesmetodene er uferdige og miljøverdiene og økosystemene er ikke kjent. Det er derfor ikke grunnlag for å konkludere hvilke miljøkonsekvenser undersøkelsesaktivitet vil ha og undersøkelse etter mineralforekomster må være inkludert i KUen, herunder mulige undersøkelsesmetoder med tilhørende miljøeffekter. Dette ble også spilt inn av oss i forbindelse med høring av havbunnsmineralloven, se kapittel 6."*

* Miljødirektoratets Kommentarer til forslag til konsekvensutredningsprogram for mineralvirksomhet på norsk kontinentalsokkel av 12 april 2021 s 19 (DS s 262).

Tingretten finner dels, at anførselen aktualiserer den vitenskapsfilosofiske eller -teoretiske forskjell mellom "faktisk kunnskap" og "antakelser", som ikke ble nærmere belyst under hovedforhandlingen og som tingretten lar ligge, jf dommens pkt 5.3 in fine ovenfor.

Dels aktualiserer anførselen etter tingrettens syn en såkalt "Catch 22"-situasjon*, der

* Jf https://en.wikipedia.org/wiki/Catch-22_(logic)

- havbunnsmineralvirksomhet tilsynelatende ikke lar seg konsekvensutrede fordi verken ressursgrunnlag, utvinnings- eller oppredningsmetode er tilstrekkelig kjent, samtidig som

- verken ressursgrunnlag, utvinnings- eller oppredningsmetode tilsynelatende kan bli tilstrekkelig klarlagt før etter at både konsekvensutredning og åpningsavgjørelse foreligger, og arbeidsprogram under utvinningstillatelse er godkjent.

I tillegg oppstår en Catch-22–lignende problemstilling tilknyttet hvordan man skal skaffe frem nødvendig bakgrunnsinformasjon om hvilke arter og miljøer som finnes innenfor Utredningsarealet og hvordan de påvirkes av eventuelle fremtidige undersøkelses- og utvinningsaktiviteter på havbunnen, der

- staten anfører at vi nå gjennom Åpningsresolusjonen og utlysning av Utvinningsarealer må gjøre det mulig for industri og privat næringsliv å bidra til å utrede konsekvenser, å prøve ut metoder og teknikker, og å dele ervervet kunnskap med det offentlige, som derved raskere kan komme frem til et kunnskapsgrunnlag som gjør det mulig å tidsnok beslutte utvinning av strategisk viktige havbunnsmineraler; mens

- saksøkerne med støtte av deler av det offentlig finansierte industrielle "forsknings- og kunnskapskompleks" anfører at kunnskapsutvikling med deltakelse fra industri- finansierte eller -tilknyttede forskere ikke vil være forsvarlig på grunn av disses risiko for ubevisst forsknings-"bias". Både hensynet til kunnskapsinnhentingens nøytralitet, og hensynet til Lovens strenge innholdsmessige krav til Konsekvensutredningens grunnlag og innhold krever at også all fremtidig kunnskapsinnhenting på berørte arter og miljøer innen hele Utredningsarealet må forestås av offentlig finansierte forskere alene, med de budsjettmessige, kapasitetsmessige og tidsmessige konsekvenser dette innebærer.

Tingretten har kommet til at Åpningsresolusjonen heller ikke kan kjennes ugyldig på dette grunnlag. Ved vurderingen har tingretten sett hen til

- At Havbunnsminerallovens system ikke synes bygget på et rent vitenskapsteoretisk eller naturvitenskapelig erkjennelsesgrunnlag. Tvert om er Lovens formål å "legge til rette for undersøkelse og utvinning av mineralforekomster på kontinentalsokkelen i samsvar med samfunnsmessige målsettinger". Proposisjonen fremholder at "(H)ovedmålsettingen er en samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning av mineralressursene" – innenfor de rammer andre tungtveiende samfunnsmessige hensyn setter.

En særskilt lov om fredning på kontinentalsokkelen skal være under forberedelse, men noe lovforslag er ikke fremmet ennå. Pr i dag er lovgivers uttalte og vedtatte formål at havbunnsmineraler ønskes undersøkt og utvunnet på en samfunnsøkonomisk lønnsom måte innenfor de rammer andre tungtveiende samfunnsmessige hensyn setter. I den forbindelse har både regjering og Storting bygget på, at geopolitisk pålitelig og sikker tilgang til mineraler, metaller og sjeldne jordarter er vesentlig for den pågående og nødvendige overgang til lavutslippssamfunnet*;

* Åpningsresolusjonen s 3 tredje avsnitt (DS s 20), Stortingsmeldingen s 10-16 (DS s 1341-47), og Innstillingen s 3-4 (DS s 1422-23).

- At tingretten ikke har funnet grunnlag for å konstatere at folkeretten forbyr norske myndigheters "skrittvise tilnærming", jf dommens pkt 7 ovenfor;

- At det typetilfelle at et utilstrekkelig kunnskapsgrunnlag utløser føre var - prinsippet, samtidig som beslutningstaker mener fordelen ved tiltaket i alle tilfeller oppveier de alvorligst tenkelige konsekvenser, drøftes av Backer tilknyttet naturmangfoldsloven under problemstillingen "(K)an forvaltningsorganet da med åpne øyne treffe et vedtak som gjør at det kan inntre vesentlig skade på naturmangfoldet?" *. Tingretten finner problemstillingen relevant også etter Havbunnsmineralloven.

* I Backer, Naturmangfoldloven, 2010 s 98 (JU s 3443).

Så vidt skjønnes tar Backer utgangspunkt i at ordlyden i naturmangfoldsloven § 8 første punktum ikke er helt klar, og holder tilsynelatende begge alternativer åpent. Han viser til en avveining mellom på den ene side hensynet til effektiv rettsbeskyttelse av naturmangfoldet, og på den annen side hensynet til å unngå at beslutningstakere "i et dilemma mellom kryssende mål" gis for stramme rammer, og at det kanskje "ikke er enhver tenkelig vesentlig skade som må unngås, men bare slike som det etter erfaring og den begrensede kunnskap kan være en reell mulighet for, …"; og

- At Naturmangfoldloven retter seg mot all offentlig myndighetsutøvelse fra organer både i stat, fylkeskommune og kommune, samt endog private med delegert offentlig myndighet. Søksmålet her gjelder avveininger av brede og ulikeartede samfunnshensyn av stor vekt foretatt av regjeringen etter flere omfattende høringer og behandling i Stortinget. Dette påvirker etter tingrettens syn utfallet av den avveining Backer gir anvisning på når beslutningstakeren med kryssende eller motstridende mål ikke "bare" er en kommunal saksbehandler, men landets grunnlovsfestede konstitusjonelle organer.

Tungtveiende demokratihensyn tilsier at slike avveininger i siste hånd som hovedregel bør foretas av folkevalgte organer, og ikke av domstolene, jf dommens kap 4 ovenfor. I Klimasaken fant Høyesteretts flertall at domstolenes plikt til å sette til side vedtak Stortinget har samtykket til for å verne grunnlovsfestede verdier hadde karakter av å være en "sikkerhetsventil" med "svært høy" terskel*.

* HR-2020-2472 Klimasaken avsnitt 141-42 (JU s 937).

Saken gir ingen foranledning for å drøfte nærmere hvilke hensyn eller situasjoner som etter omstendighetene kan tilsi at sikkerhetsventilen må anses utløst.

Tingretten har kommet til, at sikkerhetsventilens høye terskel ikke er oppfylt i saken her, og at staten blir å frifinne.

9 Rettslig interesse

Etter tvisteloven § 1-3 (1) behandler domstolene "rettskrav". Tingretten finner at WWFs krav om at Åpningsvedtaket er ugyldig på grunn av saksbehandlingsfeil knyttet til den gjennomførte konsekvensutredningsprosess utgjør et "rettskrav" i lovens forstand, og at søksmålet blir å realitetsbehandle.

Tingretten har her særlig sett hen til Høyesteretts vurdering i Klimadommen, som gjaldt gyldigheten av meddelte utvinningstillatelser i Barentshavet sørøst, og hvor en av anførte ugyldighetsgrunner knyttet seg til påstått manglende klimavurdering ved det forutgående åpningsvedtak. Selv om åpningsvedtaket ikke var et vedtak i forvaltningslovens forstand, sto det "sentralt i prosessen som leier fram til utvinningsløyva som er gjevne etter petroleumslova § 3-3. Sakshandsamingsfeil ved opningsavgjerda vil difor kunne spela inn på gyldigheita av seinare tildelingar av utvinningsløyve. Spørsmålet må prøvast prejudisielt."* Av dette følger etter tingrettens syn at krav om å kjenne åpningsvedtak etter petroleumsloven ugyldig vil være et "rettskrav" i prosessuell forstand.

* HR-2020-2472-P Klimasaken avsnitt 180 (JU s 942) – så vidt skjønnes enstemmig, jf avsnitt 254-55 (JU s 952).

Åpningsvedtak etter havbunnsmineralloven har mange strukturelle likhetstrekk med åpningsvedtak etter petroleumsloven*. Tingretten finner ikke grunnlag for prosessuell ulikebehandling av åpningsvedtak etter henholdsvis havbunnsmineralloven og petroleumsloven.

* Jf Prop 106 L (2017-2018) s 36 (JU s 669).

Tvisteloven § 1-3 stiller også krav til rettskravets aktualitet. For denne side av kravet til "rettslig interesse" bygger tingretten på at aktualitetskravet "normalt ikke vil være oppfylt dersom det ikke er fattet vedtak i saken", men at særlige forhold som om avklaring haster; om venting vil kunne være uforholdsmessig kostnads- eller byrdefullt; om lovgivningsprosess pågår; eller om domstolenes avgjørelsesgrunnlag vil bli styrket eller konkretisert ved å avvente endelig vedtak, vil kunne ha betydning for når saken bør realitetsbehandles*.

* Slik HR-2023-1044-A Fjelloven avsnitt 73-77 med videre henvisninger (JU s 876).

Tingretten finner at det ikke vil gi retten et bedre eller mer konkret avgjørelsesgrunnlag om den rettslige prøvning av om det hefter saksbehandlingsfeil ved Åpningsvedtaket utsettes til en senere søknad om utvinningsplan under en konkret utvinningstillatelse foreligger.

Det foreligger et særlig behov for rettslig avklaring, og Åpningsvedtakets gyldighet er egnet til å bli prøvd i en generell form*.

* Jf HR-2021-417-P Acer avsnitt 173-73 (JU s 903).

Tids- og kostnadshensyn av vekt tilsier at det ikke hefter usikkerhet ved Åpningsvedtakets gyldighet i årevis.

WWFs representativitet og tilknytning til tvistegjenstanden etter tvl § 1-4 er uomtvistet.

10 Sakskostnader

Staten har vunnet saken fullt ut, og har etter hovedregelen rett til å få sine fulle sakskostnader erstattet av WWF etter hovedregelen i tvisteloven § 20-2 (1).

Etter unntaksregelen i bestemmelsens tredje ledd kan imidlertid den tapende part fritas helt eller delvis fra omkostningsansvaret dersom tungtveiende grunner gjør det rimelig. Etter lovteksten skal det ved rimelighetsvurderingen legges særlig vekt på om saken var tvilsom eller først ble bevismessig avklart etter saksanlegget; om staten kan bebreides for at det kom til sak eller avslo et rimelig forlikstilbud; eller om saken har velferdsmessig betydning og styrkeforholdet mellom partene tilsier fritak. De tre særlig nevnte momenter er imidlertid verken avgjørende eller uttømmende – avgjørende er om det foreligger tungtveiende rimelighetsgrunner til å frita helt eller delvis fra omkostningsansvaret.

I tillegg har WWF anført Århuskonvensjonen, som ble ratifisert av Norge 28 mars 2003. Etter Århuskonvensjonen artikkel 9 nr 4, jf nr 3, har Norge forpliktet seg til å fremskaffe adgang til rettslig overprøving av myndighetsvedtak vedrørende miljø, samtidig som slik overprøving ikke skal være uoverkommelig dyrt ("prohibitively expensive").

Søksmålet her gjelder "miljø" i Århuskonvensjonens forstand. Adgangen til rettslig overprøving er behandlet i dommens pkt 9 ovenfor.

Kostnadene ved rettslig overprøving av myndigheters miljøvedtak i form av rettsgebyr til domstolene avhenger av instans og antallet dager rettsmøtet varer. For tingrettsbehandlingen utgjør gebyret totalt 19 x R (1 277 kr for saker anlagt i 2024) = 24 263 kr*.

* Jr Rettsgebyrloven § 8 første ledd sammenholdt med rettsgebyrets størrelse for saker anlagt i 2024.

Det er honorar til prosessfullmektig som utgjør størstedelen av sakskostnadene ved rettslig overprøving av myndigheters miljøvedtak. I Ot prp nr 116 (2001–2002) punkt 18.6.1 om miljøinformasjonsloven antas at de ordinære saksomkostningsreglene i tvistemålsloven kap 20 gir rom for praksis som er forenlig med konvensjonen, og at det generelle omkostningsnivået ved føring av saker for domstolene i Norge ikke er i strid med artikkel 9. Tvistelovens regler om omkostningsansvar gjelder således også for miljøorganisasjoner som reiser søksmål om gyldigheten av myndigheters miljøvedtak.

Ved rimelighetsvurderingen har tingretten sett hen til at WWF er en stiftelse som har fremmet søksmålet innenfor sitt formål og naturlige virkeområde, jf tvisteloven § 1-4.

WWFs vedtektsfestede formål omfatter blant annet å

- arbeide for å sikre det biologiske mangfold, herunder vern av arter og deres livsmiljø;

- medvirke til at utnyttelsen av naturressursene ikke overskrider naturens bæreevne;

- drive informasjons- og holdningsskapende arbeid for å øke kunnskap om og forståelse for verdien av naturvern og en bærekraftig naturforvaltning;

- påvirke politiske myndigheter, forvaltning og næringsliv til å integrere natur- og miljøvernhensyn i sine planer, beslutninger og sin virksomhet;

- samle inn, administrere og fordele midler til vitenskapelig arbeid, naturverntiltak og utviklingstiltak; og

- søke et bredt samarbeid med myndigheter, forvaltning, næringsliv, organisasjoner og lokalbefolkning, både nasjonalt og internasjonalt, i de saker som kan fremme WWF's formål og virke. WWF-Norge har nært samarbeid med WWF International.

Ved rimelighetsvurderingen har tingretten også sett hen til at Åpningsresolusjonen er fattet etter omfattende utredninger og offentlige høringer i flere omganger. Søksmålet kan ikke begrunnes i at WWF eller allmenheten ikke har kommet til orde eller blitt hørt underveis.

Staten kan ikke bebreides for at det kom til sak, jf § 20-2 (3) bokstav b. Sakens utfall har ikke fremstått som tvilsomt for tingretten selv om den har vært både kompleks og arbeidskrevende. Saken ble heller ikke bevismessig avklart først etter saksanlegget, jf bokstav a.

Kjerneområdet for saker av "velferdsmessig betydning" etter § 20-2 (3) bokstav c er trygde- og forbrukersaker. Stortingskomiteen som innførte bestemmelsen fremholdt imidlertid ved vedtakelsen også "den viktige rollen domstolen har som kontrollør av offentlig forvaltning. I den sammenheng vil det ofte være en relativt sett svakere part som står imot det offentlige. Det offentlige har et særskilt ansvar for at slike saker får en mulighet til å bli kontrollert. En forutsetning for dette er at den svakere part tør å fremme saken for domstolskontroll"*. Samtidig krever fritak etter bokstav c noe mer og annet enn bare at saken har stor velferdsmessig betydning og at partenes styrkeforhold er ulikt, jf HR-2023- 903-U og Rt 2012 s 209 avsnitt 17.

* Innst O nr 110 (2004-2005) pkt 20.2.

Søksmålet har reist tvistespørsmål av prinsipiell betydning i tilknytning til en lov som ikke er behandlet rettslig før. I tillegg har Åpningsresolusjonen vært omstridt både i relevante fagmiljøer, hos næringsdrivende og hos myndigheter i andre land. Domstolenes rolle som kontrollør av den offentlige forvaltning tilsier rettslig prøvning – innenfor de rammer som skisseres i dommens pkt 4 ovenfor.

Etter tingrettens syn omfatter Århuskonvensjonens vurderingstema "prohibitively expensive" også saksøkers subjektive økonomiske situasjon. WWFs ressurssituasjon ble ikke særlig opplyst under hovedforhandlingen, men tingretten legger til grunn at WWF er både økonomisk solid, likvid og gjeldfri.

WWFs årsberetning og regnskap for 2023 opplyser at *

*WWF-årsmelding-2023.pdf og https://app.infotorg.no/infotorg/queryENH.htm?iproCommand=pdf&pdf=thisproduct&tjeneste=infotorgForet ak&kilde=Kilde+og+behandlingsansvarlig%3A+Tietoevry+Norge+AS . Alle beløp er rundet ned til nærmeste million kr.

- Inntektene besto samlet av 257 millioner kr hvorav de største postene var offentlige tilskudd med 114 millioner, innsamlede midler/arv/gaver fra privatpersoner og næringsliv med 68 millioner, lotteri- og andre formålsoppfyllende inntekter med 58 millioner, tilskudd fra legater og andre WWF-kontorer med 16 millioner kr, og finansinntekter med 8 millioner kr;

- Utgiftene besto samlet av 295 millioner kr hvorav den dominerende post var formålsfremmende aktiviteter med 270 millioner kr fordelt på temaene Naturmangfold (114 millioner kr), Plast (91 millioner kr), Klima & Energi (47 millioner kr), og Bærekraftig finans og næringsliv (15 millioner kr). Geografisk fordelte disse aktivitetene seg på Norge (92 millioner kr), Asia (90 millioner kr), Afrika (74 millioner kr), Sør-Amerika (12 millioner kr) og Australia (0,6 millioner kr). I tillegg brukte WWF 15 millioner kr til medlemspleie, vervekostnader og "fund-raising" fra næringslivet; og 13 millioner kr til administrasjon. Samlet driftsunderskudd utgjorde 37 millioner kr i 2023;

- Balansen viste på aktivasiden likvider med 226 millioner, kortsiktige fordringer med 85 millioner kr, og finansielle omløpsmidler med 5 millioner. Passivasiden viste tilskuddsgjeld med 60 millioner kr, kortsiktig gjeld 8 millioner, skyldige offentlige avgifter med 7 millioner kr, leverandørgjeld med 5 millioner kr, og samlet formålskapital (egenkapital) med 238 millioner kr. WWF var mottaker av TV- aksjonen i 2020, hvor mer enn 239 millioner kr ble samlet inn for å stanse plastforsøpling i havet. 173 millioner kr av WWFs samlede formålskapital ble klassifisert som "formålskapital fra TV-aksjonen 2020" pr 1 januar 2023.

Staten har krevd sakskostnader med totalt 688 805 kr, hvorav 656 750 kr utgjør salær til prosessfullmektig, og 32 055 kr er reise- og oppholdsutgifter for sakkyndige vitner. Salæret er beregnet på grunnlag av en timepris på 1 850 kr som så vidt vites bygger på en selvkostberegning, og med en tidsbruk på henholdsvis 40, 235 og 80 timer fordelt på sakens tre faser etter tvisteloven § 20-5 (3).

WWF har ikke hatt innsigelser til statens omkostningsoppgave. Tingretten finner at statens sakskostnader ligger godt innenfor det som har vært rimelig, nødvendig og forholdsmessig – sakens kompleksitet og omfang tatt i betraktning. WWFs egen omkostningsoppgave lød til sammenligning på mer enn det tredobbelte av statens.

Tingretten har kommet til at WWF på grunn av sakens prinsipielle tvistespørsmål og søksmålets bevisste avgrensninger bør fritas for deler av sitt omkostningsansvar på tungtveiende rimelighetsgrunnlag etter tvisteloven § 20-2 (3) jf Århuskonvensjonen. Ansvar for statens påførte sakskostnader pålegges med 500 000 kr.

Dommen er ikke avsagt innen lovens frist på to uker. Domsarbeidet har tatt mer enn to måneder. Grunnen er sakens omfang og kompleksitet, sammen med flere berammede rettsmøter i andre saker.

DOMSSLUTNING

1. Staten v/Energidepartementet frifinnes.

2. Stiftelsen WWF Verdens Naturfond betaler sakskostnader til staten v/ Energidepartementet med 500 000 – femhundretusen – kroner.

Oppfyllelsesfristen for post 2 er 2 – to – uker fra forkynnelse, jf tvisteloven § 19-7 (1) siste punktum.

Når det gjelder spørsmålet om renter av tilkjente sakskostnader vises til regelen i tvangsfullbyrdelsesloven § 4-1,3.

Retten hevet

Per Kaare Nerdrum

Veiledning om anke i sivile saker vedlegges.

Dokument i samsvar med original.

Kaja Remme

Saksbehandler